Skoleoppgaver og undervisningsmateriell er flyttet til NUPI Skole

Hvor hender det?

NUPIs artikkelserie om internasjonal politikk
Foto: barentsphoto.com og barents.no

Ulike sider ved Nordområdene

Nordområdepolitikk

Publisert: 22. mars 2009

Da Jonas Gahr Støre tiltrådte som utenriksminister i Stoltenberg-regjeringen høsten 2005, erklærte han nordområdene som førsteprioritet i norsk utenriks-politikk. Dermed stadfestet han en utvikling som hadde vært på gang et par års tid. For første gang siden den kalde krigen var nordområdene satt øverst på den utenrikspolitiske dagsordenen. Issmelting, delelinje, atomforurensing og Barentssamarbeid – denne artikkelen hjelper deg å holde oversikt.

2: Nordområdene og nordområdepolitikk

Hva er nordområdepolitikk, og hvor ligger egentlig nordområdene? Tradisjonelt har vi i norsk politisk debatt forstått nordområdepolitikk som vår utenrikspolitikk i de europeiske nordområdene, dvs. nord for polarsirkelen. Sentrale stikkord er «utenrikspolitikk» og «europeisk». Nordområdepolitikk er

  •  ikke innenrikspolitikk i nord, og
  •  heller ikke sirkumpolar − den dekker ikke internasjonal politikk i Arktis utenfor de norske nærområdene. Denne omtaler vi gjerne som internasjonal arktisk politikk.

I praksis har vi å gjøre med Norges forhold til andre land i Barentshavet og på Svalbard, samt i grenseområdene mot Russland.

Jonas Gahr Støre har som utenriksminister bidratt til at begrepet nordområdene nå brukes i flere sammenhenger enn tidligere. Nordområdepolitikk er koplet både til innenrikspolitisk satsing i nord og til sirkumpolar arktisk politikk. Utenriksministeren trekker gjerne fram at det må satses i Nord-Norge for å gjøre regionen best mulig i stand til å ivareta norske utenrikspolitiske interesser. Senest i mars kom dette til uttrykk da regjeringen la fram strategien Nye byggesteiner i nord. Samtidig hevder han at utviklingen i våre egne nordlige nærområder må ses i lys av internasjonal arktisk politikk.

I regjeringens nordområdestrategi (fra 2006) ble nordområdene definert geografisk som land- og havområdene fra Sør-Helgeland i sør til Grønlandshavet i vest og Petsjorahavet (det sørøstlige hjørnet av Barentshavet) i øst – med andre ord nokså likt den tradisjonelle oppfatningen av hva nordområdene er.

I forlengelsen av dette blir det sagt at nordområdene i politisk forstand inkluderer de regionale administrative enhetene (fylke, län osv) i Norge, Sverige, Finland og Russland som inngår i Den euroarktiske Barentsregionen (se nedenfor). Dessuten omfatter nordområdepolitikk også det nordiske samarbeidet, forholdet til USA og Canada gjennom Arktisk råd (se nedenfor) og til EU gjennom Den nordlige dimensjon, som er EUs rammeverk for politisk dialog og konkret samarbeid mellom øst og vest i det nordlige Europa.

Nordområdene slik de er forstått i regjeringens nordområdestrategi

3: Den tradisjonelle nordområdepolitikken

Nordområdene var selvsagt viktige i norsk utenrikspolitikk også under den kalde krigen fram mot slutten av 1980-tallet, særlig sikkerhetspolitisk. Norge og nabolandet Sovjetunionen sto på hver sin side i den kalde krigen mellom NATO og Warszawapakten, og Kolahalvøya var verdens mest militariserte område. I tillegg var Barentshavet åsted for både konflikter og samarbeid mellom de to kyststatene Norge og Sovjetunionen.

I tråd med utviklingen i havretten opprettet Norge og Sovjetunionen i 1977 såkalte økonomiske soner. Kyststatene fikk med det suverene rettigheter over naturressursene ut til 200 nautiske mil (370 km) fra land. De to landene kunne imidlertid ikke enes om prinsippene for å dra grenselinjene mellom sine respektive soner. Noe forenklet kan vi si at

  •  Norge mener grensen til havs skal følge midtlinjen fra landgrensen og ut i havet («midtlinjeprinsippet»)
  •  Russland vil at grenselinjen til havs skal følge en rett linje fra grensepunktet på land til nordpolpunktet ( «sektorprinsippet»).

For å sikre kontroll med fiskeriene i det omstridte området ble partene i 1978 enige om å opprette en midlertidig «gråsone», hvor hver part skulle kontrollere sine egne fiskere. Gråsoneavtalen er blitt fornyet hvert år siden 1978, og fra et fiskeriforvaltningssynspunkt fungerer den godt. Partene forhandler fortsatt om en delelinje.

Mer problematisk har uenigheten om eierskap til havressursene rundt Svalbard vært. Prinsipielt forbeholder Norge seg retten til å erklære en økonomisk sone rundt Svalbard, slik det er gjort rundt fastlands-Norge. I 1977 var det imidlertid klart at de andre landene som hadde signert Svalbardtraktaten av 1920, ikke ville akseptere en slik sone. De mente at det ville brutt med traktatens likebehandlingsprinsipp. Ifølge dette prinsippet har alle stater som signerer avtalen, lik rett til å drive næringsvirksomhet på Svalbard.

Isteden erklærte Norge en såkalt fiskevernsone rundt Svalbard. Ingen av de andre landene som fisker i området, har akseptert denne. Andre lands fiskere har likevel latt seg inspisere av den norske kystvakten og i stor grad etterlevd de norske fiskerireguleringene der.

Barentshavet er e t av verdens viktigste fiskefelt. Bl.a. inneholder det verdens største torskestamme. I 1975 ble Norge og Sovjetunionen enige om å forvalte flere av bestandene i området, bl.a. torsken, i fellesskap. Den norsk-russiske fiskerikommisjonen fastsetter totalkvoter på de viktigste bestandene og deler dem etter fastsatte fordelingsnøkler, f.eks. 50–50 for torsk. Under den kalde krigen var dette et sjeldent eksempel på øst–-vest-samarbeid i nordområdene.

Forskjellige soner og grenser i Nord

4: Arven fra 1990-tallet

I 1987 holdt sovjetlederen Mikhail Gorbatsjov sin berømte Murmansk-tale. I den tok han til orde for en «sivilisering» av de europeiske nordområdene og internasjonalt samarbeid for å løse problemene der. En norsk-russisk miljøvernkommisjon ble etablert i 1988, for særlig å ta seg av forurensingen fra nikkelverkene på Kolahalvøya.

I 1991 ble et større internasjonalt miljøinitiativ i nordområdene tatt, noe som i 1996 ledet fram til dannelsen av Arktisk råd. Rådet er en arena for samarbeid mellom de åtte arktiske statene (de fem nordiske landene, USA, Canada og Russland) og har særlig arbeidet med miljøkartlegging og urfolksspørsmål.

På norsk initiativ ble Den euroarktiske Barentsregionen etablert i 1993. Samarbeidet skal motvirke den militære spenningen, redusere trusselen mot miljøet og minske gapet i levestandard på nordisk og russisk side i regionen. Institusjonelt har Barentssamarbeidet både en statlig og en regional
forankring. På statsnivå er Det euroarktiske Barentsrådet øverste organ. Her er de fem nordiske landene samt Russland og EU-kommisjonen medlemmer. En rekke land har observatørstatus, blant dem USA.

Det praktiske samarbeidet i Barentsregionen foregår hovedsakelig på regionalt nivå. De nordligste «fylkene» i Norge, Sverige, Finland og Russland deltar her. Samarbeid om miljøvern, næringsutvikling og utbygging av infrastruktur var de viktigste satsingsområdene de første årene. Fra slutten av 1990-tallet ble helse et prioritert område. Barentssamarbeidet forbindes av mange først og fremst med folk til folk-prosjekter, som utveksling av studenter og samarbeid innenfor kultur og kompetanseheving.

Svalbard - langt mot nord

Delvis parallelt med Barents-samarbeidet og delvis som en del av det vokste det i løpet av 1990-tallet fram en rekke nye samarbeidsflater mellom Norge og Nordvest-Russland. Innenfor miljøvern skulle særlig atomsikkerhet komme til å dominere dagsordenen. Det ble kjent at Sovjetunionen hadde dumpet radioaktivt materiale i Barents- og Karahavet. Lagrene for radioaktivt avfall i Nordvest-Russland var fulle, og kapasiteten var begrenset til å gjenvinne avfallet eller sende det ut av regionen.

På norsk side ble det i 1995 etablert en handlingsplan for atomsikkerhet i Nordvest-Russland. Nok en trussel fra øst ble identifisert på denne tiden: smittsomme sykdommer som tuberkulose og hiv/aids. Mest skremmende var oppblomstringen av multiresistent tuberkulose som følge av mangelfull behandling av russiske tuberkulosepasienter. Den politiske responsen kom i form av Barents helseprogram i 1999 og en aksjonsgruppe for smittsomme sykdommer i Østersjøregionen (inkludert Nordvest-Russland) i 2001. Norge inntok en lederrolle og var viktigste økonomiske bidragsyter i arbeidet.

I perioden 1993–2003 bevilget norske myndigheter rundt tre milliarder kroner til ulike tiltak i Nordvest-Russland. Rundt en milliard gikk til atomsikkerhet, noe over halvannen milliard til prosjektsamarbeid innenfor miljø, helse, utdanning og forskning, 300 mill. til modernisering av nikkelverket i Petsjenga og 150 mill. til et investeringsfond for Nordvest-Russland.

5: Nordområdepolitikk etter årtusenskiftet

Etter årtusenskiftet har norsk nordområdepolitikk først og fremst vært knyttet til mulighetene for petroleumsutbygging i Barentshavet. Det norske gassfeltet Snøhvit ble − til tross for protester fra miljøbevegelsen − i 2002 besluttet utbygd. Størst forhåpninger er imidlertid knyttet til norsk deltakelse i utbyggingen av det russiske Sjtokman-feltet. Dersom det blir satt i produksjon, vil det bli det største operative gassfeltet i verden.

En rekke utenlandske selskap har de siste årene vært aktuelle som samarbeidspartnere for det russiske gasselskapet Gazprom i utviklingen av Sjtokman-feltet, og lenge så det ut til at prosjektet ville bli et russisk-amerikansk anliggende. I denne situasjonen var det mange i Norge som fryktet at vi skulle havne på sidelinjen utenrikspolitisk i vårt eget nabolag.

Et ekspertutvalg for nordområdene (Orheim-utvalget) la fram rapporten Mot nord! i 2003. Utvalget foreslo å nedtone 1990-tallets storsatsinger – Barentssamarbeidet og atomhandlingsplanen – til fordel for styrket bilateralt samarbeid med Russland og deltakelse i Arktisk råd. Dette har ikke blitt fulgt opp i praktisk politikk.

Bondevik II-regjeringen la fram en stortingsmelding om nordområdepolitikk i 2005. I den var nordområdedialoger med andre vestlige land det viktigste tiltaket. Stoltenberg II-regjeringen lanserte på sin side i 2006 programmet Barents 2020 og knyttet det særlig til petroleumsteknologi. Bevilgningene til programmet er blitt gradvis trappet opp i årene etter. Kompetanseoppbygging er sterkt vektlagt i den norske satsingen.

Både i bevilgninger og i praktiske tiltak har 1990-tallets nordområdepolitikk blitt videreført etter årtusenskiftet. Bevilgningene til atomhandlingsplanen og Barentssamarbeidet har riktignok vært noe lavere enn i toppårene på midten av 1990-tallet, men de har vært relativt stabile og store nok til å kunne kalles hovedsatsinger i norsk utenrikspolitikk.

Fiskeriforvaltning er fortsatt et av de viktigste samarbeidsfeltene mellom Norge og Russland i nord. I løpet av 1990-årene utvidet den norsk-russiske fiskerikommisjonen arbeidet sitt betydelig, bl.a. til å omfatte fiskerikontroll. Samarbeidsklimaet mellom partene var vanskelig noen år rundt årtusenskiftet. Da ønsket Norge å følge havforskernes råd om å redusere kvotene; det ville ikke russerne.

I 2002 ble partene enige om en handlingsregel som bl.a. sa at torskekvoten ikke skal endres med mer enn 10 % fra ett år til et annet. Norge mener videre å kunne dokumentere at russerne har fisket langt mer enn kvotene sine i flere år på rad. Også her er det bedring å spore de siste årene.

Store petroleumsressurser ligger under den russiske tundraen

6: Nye utfordringer i nord

Den aller seineste tiden er nye utfordringer blitt identifisert i nordområdene, og stadig flere stater viser interesse for utviklingen der. Energibehov har antakelig vært den viktigste drivkraften, også utover Sjtokman. Der kom for øvrig StatoilHydro til slutt med i et utviklingsprosjekt sammen med franske Total.

Ifølge en mye sitert, men usikker og upresis, prognose fra US Geological Survey fra 2000 kan så mye som 25 % av verdens uoppdagete petroleumsforekomster befinne seg i Arktis. Mange vestlige land, og særlig USA, vil være interessert i å erstatte import av petroleum fra Midtøsten med tilførsler fra «det nordatlantiske energibassenget». Hvem eier petroleumsressursene på den arktiske havbunnen? Dette var et spørsmål mange stilte seg da en russisk ekspedisjon sommeren 2007 plantet det russiske flagget på havbunnen under Nordpolen.

Andre utfordringer følger av klimaendringene. Gjennomsnittstemperaturen i Arktis har økt nesten dobbelt så mye som i resten av verden de siste årene. Resultatet er utstrakt smelting av isbreer og havis. Det som skjer i Arktis, er et tidlig tegn på virkningene av global oppvarming, og mange er bekymret for de sårbare arktiske økosystemene. Andre ser muligheter, f.eks. for transport over en isfri nordpol eller iallfall åpning av Nordvest- og Nordøstpassasjen. Igjen er det noen som spør: Trenger vi et internasjonalt regelverk for Arktis?

Svaret er egentlig ganske enkelt: Vi har et internasjonalt regelverk, Havrettskonvensjonen av 1982, som også gjelder for arktiske farvann, og som alle involverte parter forholder seg til. Den russiske ekspedisjonen i 2007 skyldtes ikke primært økt tilgjengelighet som følge av klimaendringer og issmelting. Russerne var i ferd med å fullføre sine geologiske undersøkelser av havbunnen i tråd med regler i Havrettskonvensjonen. Disse krever at man innen en viss frist skal gi opplysninger til FN om kontinentalsokkelens utstrekning før yttergrensene for denne blir endelig fastsatt. Norge har gjort tilsvarende for sine havområder og leverte inn slike opplysninger i 2006.