Skoleoppgaver og undervisningsmateriell er flyttet til NUPI Skole

Hvor hender det?

NUPIs artikkelserie om internasjonal politikk
Alle bilda: barentsphoto.com

Arktisk politikk: kappestrid, samarbeid, eller ...?

Publisert: 2. okt. 2011

Gjennom mange hundre år – frå oppdagingstida til militariseringa under den kalde krigen − har vestleg fantasi vore sterkt opptatt av Arktis. Og vi ser det same i dag med ordskifte om muligheiter og ringverknader av petroleumsutvinning i nord. Nordområda – under forskjellige namn og ulike politiske tilnærmingar – har lenge vore eit prioritert satsingsområde for den norske regjeringa.

Merksemda om Nordområda har blitt meir intens etter 2005, det året nordområdepolitikk blei eit eige politikkområde i norsk utanrikspolitikk. Den auka vektlegginga har klare verknader både for utan- og innanrikspolitikken.

I det som blei ein eigen nordområdestrategi i 2006, er ein rad saksfelt tatt inn – både nye og gamle, som urfolkspørsmål, samarbeid folk til folk, miljøspørsmål, forvalting av marine ressursar, næringssamarbeid, olje og gass, skipsfart i nord og meir.

2: Kvar er nord?

Ved første blikk kan spørsmålet om kvar nord er, synest unødvendig. Svaret verkar opplagt. Ved nærare ettersyn finn vi mange omgrep i bruk. Det er viktig å ha i mente at desse kan ha forskjellig − og innimellom overlappande − meining.

I si snevraste meining vil Arktis seie området nord for Polarsirkelen − 66° 33’N. Når vi taler om arktisk politikk, omfattar omgrepet eit større geografisk område, som nærmar seg ideen om nord. Til vanleg har nord fleire meiningar, som varierer frå stad til stad, mange av dei meiningar som utvidar det både geografisk og politisk. Det kan mellom anna vere lang avstand til storbysentra, heimland for urfolk eller avhengigheit av naturressursar.

Forståinga av kva som er nord varierer frå land til land, og desse skilnadene blir trekte med til forhandlingsborda i internasjonal politikk. Ei samanlikning mellom Norge, Russland og Canada kan illustrere det. Teknisk sett omfattar det norske omgrepet Nordområda land- og havområda nord for Polarsirkelen og Barentshavet med tilliggande landområde. I praksis blir det gjerne tala om det som ligg nær Norge i nord, særleg Barentshavet.

Russland har ei utvida forståing. Der meiner ein at område som blir dekt av politikken for nord og tilsvarande område , omfattar 60 prosent av det russiske landområdet. Grensa for nord går dermed langt lenger sør enn dei fleste utlendingar ville ha venta.

For kanadiarar flest er nord nærast å forstå som noe fjernt som ein bare kan nå med fly. For dei kjem det norske nord som ei overrasking. Her bor folk langt tettare enn nord i Canada, og transportsystemet er langt meir omfattande i Norge.

Arktis med issituasjon i august 2011.

3: Valdsom interesse etter den kalde krigen

Den norske nordområdepolitikken, inkludert forholdet til Russland i nord, har blitt betydeleg endra gjennom dei siste 20 åra.

Lenge såg folk i hovudsteder lenger sør på Arktis som eit fjernt naturreservat der sjølvstende blei halde i hevd gjennom forsking og heroiske oppdagingsbragder samstundes som urfolk blei trekte med i nasjonalt styre og stell. Under den andre verdskrigen fekk regionen ein viktig militær dimensjon. Dette heldt fram under med stigande spenning mellom aust og vest under den kalde krigen. Den gongen var den kortaste avstanden mellom USA og Sovjetunionen tvers over Arktis. Mang ein marine- og luftbase samt radarstasjon blei då bygd i området.

Etter den kalde krigen har styresmakter, urfolk og folk flest i Norge, Sverige, Danmark, Finland, Russland, Canada, Island og USA samarbeidd om ei rekke tiltak for å møte utfordringar som dei delar i nord. Barentssamarbeidet (med Barentssekretariatet) blei etablert i 1993. Tyngda i samarbeidet låg då på mellomstatleg, grensekryssande samarbeid og samarbeid mellom folk. Artisk Råd med representantar frå dei åtte arktiske landa og frå urfolkgrupper starta sitt multilaterale virke om polare spørsmål i 1996. Den tiltakande interessa for Arktis kan førast tilbake til

  • relativt sikre petroleumsressursar – olje og gass − i området
  • auka forståing for kor sårbart det arktiske økosystemet er og korleis dei globale miljøproblema påverkar regionen
  • aukande politisk aktivisme mellom urfolka i Arktis.

Noen av dei mange samarbeidsinitiativa frå 1990-talet held fram den dag i dag, andre har gått inn. Russland er den største arktiske staten og viktig for eitkvart større arktisk samarbeid.

Samarbeidstiltak som har støtt på problem, har gjerne vore slike som blei bygde på ei forståing av Russland som eit u-land som trong hjelp. Riktignok har Russland framleis mange strukturelle og sosiale utfordringar. Men tanken på Russland som ein mottakar av u-hjelp passa ikkje til sjølvforståinga til russiske politikarar og byråkratar på 1990-talet. Og tanken blei heilt forkasta med det økonomiske oppsvinget i Russland frå rundt år 2000.

Befolkningsstørrelse i Barentsregionen.

4: Nye utfordringar

Med den økonomiske oppturen fekk russaranes forståing av seg sjølv som ei stormakt ny vind i segla. Dette endra også holdningane deira til mellom anna Det arktiske militær- og miljøsamarbeidet (AMEC), som blei etablert av militære styresmakter i Norge, Russland og USA i 1996. Tyngda i AMEC-samarbeidet låg på lagring og handsaming av radioaktivt avfall i nord. Særleg blei det lagt vekt på den russiske nordflåten med base nordvest i Russland. I februar 2007 blei for eksempel ein norsk AMEC-representant nekta å komme inn i Russland i samband med eit rutinemessig arbeids-oppdrag. Han blei skulda for å samle inn informasjon på ulovleg vis.

Dette signaliserte ei endra holdning frå russiske politiske og militære sirklar. Dei såg i mindre grad på seg sjølv som mottakarar av «u-hjelp» gjennom kapasitetsbyggande prosjekt. Dessutan likte dei mindre at det russiske nord − især det militære nord – skulle vere ope for aktørar frå andre land. På same vis har grensekryssande miljøsamarbeid – for å avhjelpe miljøproblem i det nordlege Russland – blitt vanskelegare å gjennomføre i det siste tiåret.

I dei seinare åra har Arktis fått ei stigande strategisk vekt. Delvis kjem det som ein følge av at regionen er forventa å innehelde om lag 25 prosent av dei uoppdaga petroleumsressursane i verda. Arktis står allereie for 10 prosent av den samla oljeproduksjonen i verda og 25 prosent av gassproduksjonen.

Ein annan grunn til den stigande internasjonale interessa for Arktis finn vi i klimaendringane. Klimaendringar gjør at polisen – iallfall på kort sikt – blir tynnare og at overflata blir redusert. På lengre sikt vil det kunne føre til nye og kommersielt drivverdige skipsruter i nord – Nordaustpassasjen og kan hende også Nordvestpassasjen. Som ein følge av dette har andre statar utan direkte nærvær i Arktis vist aukande interesse for arktisk politikk. Mellom anna har dei søkt observatørstatus i Arktisk Råd.

Imidlertid er noen sentrale politiske og økonomiske spørsmål halde utanfor det mellomstatlege samarbeidet i nord (spørsmålet om Arktisk Råd skal utvide samarbeidet blir for tida diskutert mellom medlemslanda). Generelt blir slike militære og økonomiske spørsmål tatt opp i nasjonale fora, meir uformelle kanalar og i FN. For eksempel møtest dei fem statane som grensar mot Arktis − USA, Canada, Russland, Norge og Grønland/Danmark – kvart anna år utanfor Arktisk Råd. Då samtalar dei om utfordringar dei har felles, mellom anna ekspertsamarbeid, territorielle krav og felles standardar for skipstransport i polare farvatn.

Dei «arktiske fem» argumenterer samstemt for at det er FNs havrettstraktat frå 1982som skal gjelde når ein skal avgjøre territorielle krav og fordele råderett over havområda i Arktis. Dette syner ei positiv holdning til og tru på FN-systemet. Vidare syner det eit ønske om å balansere ønske som av og til kjem frå EU og ikkje-statlege organisasjonar om å etablere ein heilt ny samarbeidsorganisasjon for arktiske spørsmål.

Til tross for denne lange historia med samarbeid i området, kan ein ofte høyre at det foregår eit kappløp om arktiske ressursar, ja til og med strid om dei. Kommer konflikt til å erstatte samarbeid når det gjeld internasjonal politikk i nord?

Skogdød i nord.

5: Russland og Norge i Nordområda

Russland og Norge har ein lang og i hovudsak positiv historie for samarbeid i nord. Eit eksempel allereie frå sovjettida er den felles fiskeriforvaltinga gjennom Den sovjetisk-norske fiskerikommisjonen, som blei etablert i 1975. Ved å sjå på forholdet mellom Norge og Russland vil det vere lettare å forstå korleis samarbeid−konflikt-dimensjonen har utvikla seg i Arktis – eit område der begge land er nøkkelland.

Russland er det største arktiske landet. Og ein ventar at 80 prosent av dei uoppdaga olje- og gassressursane i Arktis ligg på russisk område. Norge forvaltar havområde i nord som er seks gonger større enn landområdet til Norge, og landet har spela ei viktig rolle i utviklinga av det arktiske samarbeidet og av det internasjonale rammeverket for polarsaker.

Til tross for den store betydning landet har i arktiske spørsmål er Norge ein småstat i det internasjonale systemet. Multilaterale fora og ein internasjonal atmosfære prega av samarbeid er derfor viktige for norske utanrikspolitiske interesser. Samarbeid er ganske visst å foretrekke framfor situasjonar der stormakter tar beslutningar på eiga hand (unilaterale). Då er det lang vanskelegare for ein småstat som Norge å påverke. Derfor må vi vente at den norske politikken vil halde fram med å støtte opp om samarbeid i nord.

For dei andre arktiske landa blir Russland ved å vere jokeren. Kva ønsker dei? I sovjettida blei eit stort område – ein tredel av Polhavet − halde fram som sovjetisk territorialfarvatn. Og Russland fremma eit tilsvarande krav i 2002 og viste då til havrettstraktaten. I august 2007 planta Russland eit flagg på havbotnen under Nordpolen. Av mange blei det oppfatta som eit friskt forsøk på å vise veg – om enn symbolsk – for eit krav om ein større del av den arktiske havbotnen. Folk i den russiske forsvarsleiinga ytrar seg innimellom dristig om behovet for å forsvare arktiske område og styrke den russiske arktiske militære beredskapen.

På den andre sida finst mange forhold som talar for ikkje å ta slike urovekkande utsegn altfor bokstaveleg. Dei politiske leiarane applauderte rett nok for flaggplantinga og såg den som eit teikn på framifrå vitskap og oppdaging. Men dei understreka samtidig at alle slike krav må bli avgjort gjennom høvelege internasjonale organ.

I 2010 blei Russland og Norge einige om grenselinja i Barentshavet. Dei delte då det omstridde området nokså broderleg i to. Å løyse dette spørsmålet bilateralt med Norge kan ha vore del av ein plan om å gi Russland betre spelerom for å avgrense det større og etter alt å dømme viktigare spørsmålet om den ytre kontinentalsokkelen i Arktis. Avtala tente også til å understreke at Arktis er eit område prega av fred og til at polstatane kan løyse konfliktar seg imellom på fredeleg vis.

Tankbåt i nord.

6: Konflikt eller samarbeid - riktig spørsmål?

Det er ei forenkling å tenke på Arktis som liggande ein stad mellom konflikt og samarbeid. Men dette motsetnadsparet blir ofte brukt for å krydre det komplekse bildet av arktisk internasjonal politikk. Visseleg kan den stigande strategiske betydninga som Nordområda har fått, gjøre internasjonalt samarbeid der vanskelegare. Men fangar dette motsetnadsparet verkeleg kva som skjer i arktisk politikk?

Kan hende ligg den verkelege spenninga heller i skjæringsfeltet mellom det internasjonale og det nasjonale beslutningsnivået for utforming av politikk. Kva for problem og muligheiter vil dei arktiske landa definere som passande for internasjonalt samarbeid? Og kva saker bør ligge til innanrikspolitikken?

For eksempel vil farten på utvinninga og reguleringa av petroleumsressursane bli bestemt av og finne stad innanfor dei enkelte statane. Derimot vil verknadene av olje- og gassverksemda − som auka kommersiell skipsfart i nord eller miljøutfordringar for det sårbare arktiske økosystemet utgjøre internasjonale utfordringar.

Å undersøke overlapping og spenning mellom desse to nivåa i styringa av Arktis kan vere riktigare enn å diskutere overdrivne karrikaturar av Arktis. Enten det er som eit område med intens geopolitisk tevling om ressursar eller som ein region med utelukkande framifrå internasjonalt samarbeid.