Skoleoppgaver og undervisningsmateriell er flyttet til NUPI Skole

Hvor hender det?

NUPIs artikkelserie om internasjonal politikk

Eurolandene: skrale statsfinanser

Publisert: 20. mars 2011

Industrilandene, med USA og Europa i front, ble hardest rammet i det første verdensomspennende økonomiske tilbakeslaget siden andre verdenskrig. Årene fra 2003 til 2007 var preget av lave renter, høy vekst, sterk optimisme, raskt stigende boligpriser og boligbygging, og store gjeldsopptak både i privat og offentlig sektor. Lånyterne var framvoksende økonomier, med Kina i spissen, med store eksportoverskudd. Inntektene brukte de til å spare og finansiere den høye etterspørselsveksten i de vestlige økonomiene. Gjelden i mange land kom opp på et nivå som viste seg ikke å være bærekraftig da renten etter hvert kom opp igjen, og veksten sakket av.

Finanskrisen slo inn for fullt høsten 2008, og fra starten av 2008 til våren 2009 krympet industrilandenes verdiskaping med over fem prosent, mens arbeidsledigheten økte fra 35 til 48 millioner.

Styresmaktene reagerte storstilt og bidro til å dempe fallet. Systemviktige finansinstitusjoner og banker, i noen tilfeller også spesielt viktige bedrifter, fikk pengestøtte fra staten for å kunne opprettholde virksomheten og funksjonene sine. Sentralbanker kjøpte verdipapirer som var vanskelige å omsette i de nervøse markedene. Skattelettelser og utvidete arbeidsmarkedstiltak, økt offentlig forbruk og statlige investeringer bidro til å stimulere til økt etterspørsel.

Tiltakene kostet penger, og i de aller fleste industriland gikk de offentlige budsjettene med store underskudd. Dermed skjedde det i realiteten en overføring av gjeld fra private til offentlige hender. Statenes gjeldsbyrde økte bratt. I 2007, før krisen inntraff, utgjorde bruttogjelden til industrilandene litt over 70 prosent av deres bruttonasjonalprodukt (BNP). I 2011 passerte den over 100 prosent av BNP. Noen land skiller seg ut med særlig skrale statsfinanser. Hellas har en gjeld på nesten 140 prosent av BNP. Japan har rekorden på over 200 prosent.

2: Høy gjeld ikke negativt i seg selv…

I likhet med individer vil en stat ønske å fordele inntekt og utgifter over tid. Norge var avhengig av å få lånt midler utenlands da vi utviklet oljesektoren vår på 1970-tallet. Etter hvert som oljeinntektene strømmet inn, har vi gått fra å være låntakere til å være en stor långiver gjennom oljefondet. Å ha stor gjeld kan være fornuftig, dersom utsiktene til framtidige inntekter er gode.

For eksempel vil mange framvoksende økonomier som befinner seg i startgropen i industrialiseringen, kjennetegnes av høy vekst. Dermed kan de ta opp gjeld, for deretter å «vokse seg ut» av den. Har et land i tillegg sterke institusjoner, med god evne til å drive inn skatteinntekter, bidrar dette til øke deres evne til å betjene gjelden.

… men farlig om «snøballeffekten» blir satt i gang. Om vekstutsiktene er svake og rentenivået høyt, kan gjeldsbyrden bli svært tung å bære. I verste fall kan gjeldsveksten komme ut av kontroll.

Utviklingen i et lands statsgjeld, målt som andel av bruttonasjonalproduktet (BNP), avhenger av to faktorer:

  • Nye gjeldsopptak. Om offentlige utgifter overstiger inntektene, blir det underskudd på budsjettet (primærbalansen blir negativ). Disse må finansieres med nye gjeldsopptak.
  • «Snøballeffekten». Om renten er høyere enn den økonomiske veksten, vil gjeld som andel av BNP vokse, selv uten nye gjeldsopptak. Jo større gjeld man har fra før, jo mer stiger gjelden.

Kommer snøballeffekten i gang, er det nødvendig å sette i gang omfattende sparetiltak for å unngå at gjelden vokser ukontrollert og blir umulig å håndtere. Ved å kutte utgifter og øke skatteinntektene, for å få betydelige overskudd på offentlige budsjetter, kan gjeldsnivået igjen bli stabilisert.

17 EU-land hadde euro som valuta per mars 2011

3: Ond spiral

1. Høy gjeld gir lav vekst Studier tyder på at når offentlig bruttogjeld overstiger 90 prosent av BNP, svekkes den økonomiske veksten, blant annet fordi dette kan føre med seg høye statsrenter som demper private investeringer og svekker vekstevnen til økonomien.

2. Høy gjeld og lav vekst gir høye renter
Statenes långivere er i økende grad internasjonale investorer på jakt etter avkastning, i dette tilfellet en utlånsrente, på sine midler. Statsgjeld har etter andre verdenskrig blitt ansett som en tilnærmet risikofri investering. Det har endret seg nå.

Gjelden i flere land har nådd et så høyt nivå at långiverne er blitt bekymret for at låntakeren, i dette tilfellet en stat, ikke kan betale tilbake det den skylder. Det kan være god grunn til en slik bekymring. Det finnes ingen overnasjonal institusjon som kan drive inn gjeld når en stat velger eller ikke makter å betale låneforpliktelsen sin. I historien har vi sett mange tilfeller der stater har misligholdt gjelden sin, men hittil har alle industriland skjøttet gjelden sin etter 1945.

3. Frykt for mislighold gjør at investorer krever å få mer betalt for å låne ut penger. Da bekymringene omkring offentlige finanser tiltok høsten 2009, og Hellas ble avslørt for å ha drevet med systematisk underrapportering av sin statsgjeld, økte rentene bratt på gjelden til de mest utsatte landene.

Våren 2010 tiltok uroen, og rentene skjøt i været. Per mars 2011 må grekerne betale nesten 13 prosent i årlig rente for å ta opp lån med ti års løpetid. Dette er nesten 10 prosent-poeng mer enn tyskerne må betale for å ta opp til-svarende lån i marked-ene. Ett år tidligere, før uroen rundt statenes gjeldsbyrde tiltok forsommeren 2010, måtte de ut med bare tre prosentpoeng mer.

Statsgjeld i prosent av BNP

4: Hjelpetiltak fra EU og IMF

En skyhøy rente betyr i praksis at man er utestengt fra lånemarkedene. Greske myndigheter ble tvunget til å vende seg til EU og IMF (Det internasjonale pengefondet) for å dekke sitt umiddelbare finansieringsbehov. De fikk et treårig lån verdt 110 milliarder euro. Det er svært strenge vilkår knyttet til hjelpen. Grekerne må gjennomføre store budsjettkutt og reformere økonomien. Kuttene koster, i form av fortsatt økonomisk nedgang, økt ledighet og sosial uro.

For å gjenopprette tilliten hos investorene til at også andre utsatte land kunne betjene lånene sine, etablerte IMF og EU i fellesskap et kriseberedskapsfond. Til sammen utgjør det 750 mrd euro. I november 2010 ble også Irland nødt til å be om lån fra krisefondet. Det er god grunn til å vente at Portugal vil være nestemann ut. Disse tre landene er små.

Til sammen utgjør Hellas, Irland og Portugal bare seks prosent av eurosonens totale verdiskaping. Dersom Spania blir tvunget til å oppsøke fondet, vil beløpene som de andre euromedlemslandene må bidra med bli mye høyere. Da kan det bli svært utfordrende å få de andre medlemslandene til å stille opp.

Ulik rentefot for statene

5: En eurokrise

Eurosamarbeidet består av 17 av EUs medlemsstater, som har euroen som felles betalingsmiddel. Den europeiske sentralbanken (ESB) har ansvaret for pengepolitikken for hele området, med et mandat å oppnå lav og stabil inflasjon under, men nær, to prosent. ESB satte renta ned til én prosent i 2009, der den er blitt liggende siden. Den felleseuropeiske sentralbanken har også bidratt med å kjøpe en del av de mest utsatte statsobligasjonene fra europeiske banker som satt på slike investeringer i sine porteføljer.

Tross felles valuta: Hvert medlem av eurosonen har ansvar for sin egen finanspolitikk. Faren forbundet med en ustabil gjeldsdynamikk ga opphav til «Vekst- og stabilitetspakten». I den heter det blant annet at

  • et land ikke kan ha større underskudd på statsbudsjettet enn 3 prosent av sitt BNP.
  • gjelden ikke kunne overstige 60 prosent av BNP.

Frankrike og Tyskland var først ute med å bryte kriteriene i 2003, og mangelen på budsjettdisiplinsmittet til andre medlemmer. Gjeldsnivået var allerede høyt da krisen traff. Nå må det strammes inn, ved hjelp av innføring av høyere pensjonsalder, høyere skatter og avgifter, kollektiv lønnsnedgang og lavere velferdsutgifter i mange land. Men dette skjer ikke uten sosial uro og motstand fra en rekke hold.

Tegnng: politicalcartoons.com

Diskuter hvorvidt en og samme medisin vil hjelpe alle euroland like mye.

6: Framtiden for eurosamarbeidet

Medlemslandene i eurosamarbeidet er ulike når det gjelder økonomisk utviklingsnivå, holdning til inflasjon og til budsjettbalanse. Det er vanskelig for tyske politikere å overbevise sine skattebetalere, som har høy sparevilje og orden i finansene, om nødvendigheten av å måtte betale for greske budsjettsynder. Det har skapt, og vil fortsatt skape, spenninger i samarbeidet.

Eurosamarbeidet gir både kostnader og gevinster for alle parter, og Tyskland kommer langt fra dårlig ut av sitt medlemskap. Landet har lenge nytt godt av en svakere valutakurs og en høyere konkurranseevne enn de ville hatt med sin egen nasjonale valuta. For øyeblikket skiller den tyske økonomien seg ut blant ellers saktevoksende industriland, med svært godt driv i eksportindustrien.

Sannsynligvis vil valutaunionen bestå, med de samme medlemmene som i dag. Landene med underskudd på statsbudsjettet må fortsette å kutte kraftig, mens overskuddslandene må fortsette å bidra med finansiell hjelp de nærmeste årene. Det er en betydelig sannsynlighet for at Hellas (og kanskje flere PIGS-land) vil ende opp med å måtte restrukturere deler av gjelden sin. Långiver og låntaker kommer da sammen for å forhandle lånevilkårene på ny for å unngå mislighold av gjelden.

Det er også en mulighet for at unionen kan bli mindre, ved at ett eller flere PIGS-land velger å gå ut av samarbeidet for å få tilbake sin nasjonale valuta og pengepolitiske selvstendighet. Med en svakere nasjonal valuta kan landet oppnå et løft i eksportbedriftenes konkurranseevne. Det vil være en kjærkommen hjelp for å bedre veksten og berge arbeidsplasser.

7: Større utgifter i vente

Økonomiske oppsving i kjølvannet av finanskriser har historisk vært svakere enn gjennomsnittet. Ubalansene som er bygd opp i forkant av krisen må bygges ned igjen, og det tar tid. I mellomtiden har veksten vært svakere, og ledigheten høyere, enn i årene i forkant av krisen. De skrale statsfinansene krever innstramminger i en tid der man sårt kunne trengt etterspørselsimpulser fra det offentlige.

I løpet av 2011 og 2012 skal industrilandene spare tilsvarende nesten 2½ prosent av sine bruttonasjonalprodukt. Innstrammingene vil bli størst i PIGS-landene, men også Storbritannia og Frankrike skal kutte kraftig i sine budsjetter. Dette kommer til å legge en demper på europeisk vekst de nærmeste årene.

Likevel: Tiltakene er nødvendige. Selv om finanskrisen kostet mye, vil endringer i befolknings-sammensetningen framover koste industrilandene ti ganger mer, ifølge Det internasjonale pengefondet (IMF). For OECD-landene samlet sett vil andelen av befolkningen som er over 65 år, øke fra 13 prosent i 2000 til 25 prosent i 2050 (jf. «eldrebølge»). Dette vil føre med seg økte pensjonsforpliktelser og økte utgifter for helsevesenet. Målt som andel av BNP, vil offentlige utgifter relatert til aldring i G20-landene øke fra 15 prosent til over 20 prosent på disse femti årene. Europeiske land og Japan står overfor de største utfordringene.

De økte utgiftene til pensjon og eldreomsorg vil medføre at gjeldsgraden stiger mot 300 prosent i Japan, 200 prosent i Storbritannia og 150 prosent i USA i løpet av neste tiår hvis ikke budsjettene legges vesentlig om. Renteutgiftene vil øke markert, og gradvise budsjettkutt vil ikke være tilstrekkelig for å unngå at gjeldsratene akselererer.

Statlig bruttogjeld for grupper av land