Skoleoppgaver og undervisningsmateriell er flyttet til NUPI Skole

Hvor hender det?

NUPIs artikkelserie om internasjonal politikk
HHD14_13FrontArktis Foto: shutterstock.com

Hvor ofte er værforholdene i Arktis så gunstige for petroleumsutvinning?

Økt interesse for Arktis

Publisert: 18. mai 2014

Det mellomstatlige samarbeidsorganet Arktisk råd har eksistert siden 1996. Etter en ganske anonym tilværelse de første årene er det blitt det viktigste forumet for polområdet. Det får oppmerksomhet fra hele verden. Utgangspunktet for å etablere Arktisk råd var samarbeid om miljøvern og arbeid mot forurensning. I dag rommer agendaen i rådet mangfoldige temaer som miljø, klima, bærekraftig utvikling, næringsvirksomhet, helhetlig forvaltning, utdanning og forskning samt kulturell aktivitet.

2: Om Arktisk råd

Russland, USA, Canada, Island, Danmark, Sverige, Finland og Norge er medlemsstater i Arktisk råd, alle med lik stemmerett. Alle vedtak i rådet er basert på konsensus (alle må være enige). I tillegg er seks ulike urbefolkningsorganisasjoner permanente deltakere i rådet med talerett under møtene. Arktisk råd er den eneste organisasjonen som inkluderer alle statene i området rundt Nordpolen og representanter for alle urfolksgruppene i nordområdene.

Et fast sekretariat for Arktisk råd ble etablert i Tromsø i 2013, og fra før har de arktiske urbefolkningsgruppene et eget sekretariat i København. Arktisk råd har etablert seks faste arbeidsgrupper som behandler temaer som forurensning, klimaendringer og miljøpåvirkning, biomangfold, beskyttelse av det maritime miljø, forebygging av ulykker og beredskapsordninger. I tillegg er det en arbeidsgruppe som vurderer bærekraftig utvikling i nordområdene. De faste arbeidsgruppene får hjelp og støtte fra en rekke midlertidige ekspertgrupper og utvalg.

HHD14_13MedlemslandAR

Medlemsland i Arktisk råd

I Arktisk råd er det flere typer møter. Ministermøtet er viktigst og arrangeres annet hvert år. De fleste medlemsland i rådet deltar med sine utenriksministre. Formannskapet i Arktisk råd rullerer mellom medlemslandene, og Canada overtok dette ansvaret i 2013. Under det kanadiske formannskapet vil de prioritere forholdene til befolkningen som bor i Arktis. Næringslivet skal også høyere på agendaen, og Canada skal lede arbeidet med å etablere et økonomisk forum i Arktisk råd.

To ganger i året er det møter mellom ledende embetsmenn fra medlemslandene i Arktisk råd. Embetsmennene (og -kvinnene) skal følge opp vedtakene fra ministerrådsmøtene. Eksperter fra de seks faste arbeidsgruppene i Arktisk råd rapporter jevnlig om sitt arbeid i møtene.

3: Ressurser i Arktis

Klimaendringene i Arktis fører blant annet til mindre is. Dermed blir enkelte områder mer tilgjengelige enn før. Dette åpner muligheter for mer aktivitet i nord.

Det er betydelige mineral- og petroleumsressurser i nordområdene. Grønland er et område hvor mineralene blir mer tilgjengelige på grunn av issmeltingen. En rekke selskaper fra Europa, Amerika, Asia og Australia har eller vil starte gruvevirksomhet på Grønland hvor det finnes både vanlige og sjeldne mineraler. Petroleum er en annen ettertraktet ressurs. En amerikansk studie i 2008 konkluderte med at 13 prosent av de uoppdagete oljeressursene i verden er i Arktis, samt 30 prosent av gassressursene. Den amerikanske rapporten antar at 84 prosent av petroleumsressursene i Arktis ligger under havbunnen og at 16 prosent er på landjorden.

Petroleumsutvinningen i Arktis har imidlertid ikke vokst så mye  som mange trodde bare for noen få år tilbake. Å hente olje og gass ut av nordområdene er dyrt. Prisen på verdensmarkedet må være relativt høy for at utvinning i nord skal være regningssvarende. Den økende produksjonen av skifergass og -olje i blant annet i USA holder dessuten prisnivået nede.

HHD14_13IsforholdArktis

Mediangrense 1979-2012: Alle målinger som viser årlig maksimum havisoverflate i perioden 1979-2012, er rangert fra minst til størst. Medianen deler målingene i like mange målinger over som under medianen for perioden. Tilsvarende blir det for årlig minste (minimum) havisoverflate i bildet til høyre. Merk at også det meste av Grønland er dekket av is. Foto: earthobservatory.nasa.gov

4: Fordeler og ulemper

Både i Norge og det internasjonale samfunn er det imidlertid ulike syn på hvor riktig det er å åpne for mer kommersiell drift i Arktis.

Optimistene peker på de nærings- og samfunnsmessige fordelene med mer petroleumsutvinning, mineralutvinning og turisme i regionen. De ser også muligheter for kommersiell skipstrafikk via en nordlig sjørute i Polhavet; dette vil korte avstanden mellom Europa og Asia betydelig. Mer kommersiell aktivitet kan skape arbeidsplasser, sikre fortsatt bosetting og trygge samfunnene i nordområdene. Fraflytting er en utfordring i enkelte samfunn i Arktis.

Tvilerne peker på høy risiko for forurensing, utfordrende klima, store avstander og usikkerhet om lønnsomheten. De trekker også fram muligheter for konflikter og strid mellom nye aktiviteter og gamle etablerte næringer som fiskeri og reinsdyrdrift. Flere eksperter og aktivister påpeker at naturen i nord er sårbar og at forurensning fra ny næringsvirksomhet kan få alvorlige konsekvenser.

5: Skipstrafikk og skipsruter

Mindre is i Polhavet kan føre til mer skipstrafikk i de nye seilingsveiene mellom Asia og Europa, men prognosene for hvor mange båter som vil seile i nord, er ennå usikre. Antall seilingsdøgn mellom Shanghai og Rotterdam kan reduseres fra 30 til ca 14 dager, og distansen er 5000 kilometer kortere sammenlignet med ruten i sør via Suezkanalen. Selv om dette virker attraktivt i teorien, har det hittil ikke blitt noen sterk vekst i den transkontinentale skipstrafikken via Arktis.

HHD14_13SearuterKart: creative commons/Wikipedia

Sørlig og nordlig sjørute mellom Europa og Asia

I 2013 var det kun 71 kommersielle skip som seilte over Polhavet på vei mellom Atlanterhavet og Stillehavet. Mesteparten av skipstrafikken i nord foregår lokalt i regionen, og 80 prosent av toktene er i norske havområder. Mønsteret og volumet på skipstrafikken kan endre seg på lang sikt, og flere stater, organisasjoner og bedrifter følger utviklingen nøye.

6: Nye avtaler

Arktisk råd var tidligere et forum kun for dialog mellom stater og organisasjoner, men det har endret seg. En forventning om økt aktivitet i Arktis er bakgrunnen for nye regionale avtaler.

Den første viktige regionale avtalen ble undertegnet utenfor Arktisk råd; den var viktig for å regulere suverenitet, rettigheter og myndighet. De fem arktiske kyststatene Canada, Danmark, Norge, Russland og USA signerte i 2008 den såkalte Ilulissaterklæringen
om at FNs havrettskonvensjon skal ligge til grunn for regulering av suverenitet og rettigheter i havområdene i Arktis. Mesteparten av havressursene der finnes i territorialfarvann og økonomiske soner hvor kyststater har suverenitet. Få ressurser i Arktis finnes i internasjonalt farvann. Havretten gir relativt frie muligheter for skipsfart i arktiske havområder også for andre enn arktiske stater.

HHD14_13IsKalverFoto: Shutterstock.com

Isbreene i Arktis kalver i stort omfang.

I 2011 vedtok Arktisk råd en avtale om søk og redning i nordområdene. Avtalen er rådets første forpliktende avtale. Tidligere fantes bare lokale avtaler i Arktis. Russland og Norge signerte i 1995 en samarbeidsavtale om søk og redning i nord. Innenfor Barentssamarbeidet ble det i 2008 inngått en beredskapsavtale mellom Russland, Finland, Sverige og Norge. Avtalen i Arktisk råd er derfor viktig fordi den er den første helhetlige avtalen for hele Arktis.

Medlemslandene i Arktisk råd undertegnet i 2013 en avtale om oljevernberedskap mot ulykker og forurensning. Russland, USA og Norge har spilt en ledende rolle i å utvikle løsninger for beredskap mot oljeforurensning til havs i Arktis. Spesielt USA har fått erfare hvor alvorlig forurensning fra skipsulykker kan være for det økologiske systemet i arktiske strøk (jf. oljetankeren Exxon Valdez som forliste i 1989). Økt menneskelig aktivitet og interesse for nordområdene gjør det tvingende nødvendig å få på plass slike beredskapsordninger, men det aller viktigste i avtaleverket er ordninger for å forebygge og forhindre ulykker.

7: Økende internasjonal interesse

Ifølge det norske utenriksdepartementet var det lenge lite internasjonal oppmerksomhet om Arktisk råd. Det bildet har endret seg dramatisk de siste årene. Den økte internasjonale interessen har sammenheng med at kommersielle aktiviter i nordområdene kan øke på lang sikt som en følge av klimaendringene. Dessuten har Arktisk råd i seg selv endret karakter i løpet av det siste tiåret.

Tyskland, Storbritannia, Frankrike, Nederland, Spania og Polen har de senere årene vært faste observatører i Arktisk råd. I tillegg har 20 forskjellige organisasjoner også søkt om og fått innvilget fast observatørstatus i rådet. Flere observatørland og organisasjoner har bidratt aktivt og vært viktige for arbeidet i de faste arbeidsgruppene under Arktisk råd.

Til ministerrådsmøtet i Sverige i 2013 hadde flere land og organiasjoner søkt om få bli faste observatører. Søknadene fra de asiatiske landene, spesielt Kina, fikk stor oppmerksomhet før og etter møtet i Kiruna. Kina, Japan og Sør-Korea hadde søkt flere ganger siden 2009, mens  India og Singapore var førstegangssøkere i 2013. Italia var det eneste europeiske landet som søkte denne gangen. I tillegg søkte åtte organisasjoner om observatørstatus – Europakommisjonen, næringslivsrepresentanter, miljøverninteresser og vitenskapelige organisasjoner.

Italia og alle de asiatiske søkerlandene ble godkjent som faste observatører til Arktisk råd i 2013. Europakommisjonens søknad var den vanskeligste. EU har tidligere innført importforbud mot selprodukter; det har rammet Canada og økonomien til deres urbefolkning. EU må derfor avklare forholdet til Canada før de kan bli fast observatør til Arktisk råd.

Spesielt de asiatiske landene la stor politisk prestisje i sine søknader om å få bli faste observatører i Arktisk råd. Hvis søknadene ikke hadde blitt akseptert, kunne det fått stor oppmerksomhet i media og politiske konsekvenser for de arktiske statene. Et negativt svar kunne ha blitt oppfattet som vestlig proteksjonisme. Men hvorfor vil land i Asia bli observatører i Arktisk råd, og hvilke interesser har de i regionen?

8: Asia og forskning i Arktis

I mediene ble de asiatiske landene før møtet i Kiruna gjerne betegnet som nykommere i Arktis og polare strøk. Det er ikke  riktig. Flere asiatiske stater har lang erfaring innen polarforskning. Forskningsstasjoner i Antarktis ble etablert av Japan i 1957, Kina i 1985 og Sør-Korea i 1988. Polarforskning i Antarktis har høyest prioritet, og mesteparten av asiatenes ressurser blir anvendt der.

Kina signerte Antarktistraktaten  i 1983 og er i allerede ferd med å etablere sin femte forskningsstasjon i Antarktis. Japan etablerte i 1991 en arktisk forskningsstasjon på Svalbard. Sør-Korea gjorde det samme i 2002 og Kina fulgte etter i 2004. Kina, Japan og Sør-Korea har også polarforskningsskip.

HHD14_13YttergrenseFoto: Shutterstock.com

Forskningsfronten stevner fram mot klodens yttergrenser.

Norsk polarinstitutt  har bilaterale samarbeidsavtaler og kontakter med asiatiske forskningsmiljøer. Et nordisk–kinesisk forskningssenter ble åpnet i Shanghai i 2013. Polarforskningsskip, også de asiatiske, har normalt forskere fra flere land ombord under vitenskapelige tokt. Forskere fra Asia deltar i vitenskapelige konferanser og organisasjoner i polarforskningsmiljøet, blant annet i arbeids- og ekspertgruppene tilknyttet Arktisk råd.

Asiatiske stater er seg bevisst framtidige muligheter i Arktis som en følge av klimaendringene. Men en viktig del av deres polarforskning er også å måle globale endringer som kan påvirke dem selv.  Polare strøk ses som barometre for forandringer i globale tilstander. Fenomener som overvåkes, er issmelting og endring av havnivået, temperaturendring i havet, eventuelle endringer av større varme og kalde havstrømmer, forsuring av havet, samt endring av jetstrømmer og globale vindmønstre.

Enkelte asiatiske land som Kina og India har store befolkninger som vil bli sterkt berørt hvis deres matproduksjon påvirkes av klimaendringer. Flere asiatiske land har dessuten viktig kystnær infrastruktur som kan bli berørt av endringer i havnivået. Asiatisk forskning handler også om hvordan å operere i polare strøk, men det er ikke en hovedaktivitet. Nasjonal forskningsaktiviteter har tradisjonelt og historisk vært anvendt for geopolitisk posisjonering.  Siden suverenitet i Arktis er regulert av folkeretten, blant annet havretten, er det likevel mindre sannsynlig at dette er viktig for asiatisk forskning i regionen.

9: Asiatiske lands interesser i Arktis

Asiatiske aktører er i hovedsak ambivalente til framtidig kommersiell virksomhet i Arktis. Styresmaktene i landene ønsker å posisjonere seg og være involvert hvis det åpner seg nye muligheter og aktiviteten øker i nord. Kommersielle firmaer i Asia er mer tilbakeholdne og skeptiske til lønnsomheten på kort sikt. Selv om fastisen trekker seg tilbake, er shipping og petroleumsutvinning i Arktis fremdeles krevende og kostbart.

Interessen har avtatt for tilgjengelige, men kostbare ressurser i Arktis. Kina har konkrete planer om å starte gruvevirksomhet og mineraltutvinning på Grønland, men det samme gjør en rekke andre internasjonale aktører. Enkelte asiatiske firmaer ønsker å kunne levere skip som er bygget for arktiske forhold  samt borerigger og støttefartøy konstruert for krevende forhold i nord. På den andre siden forventer ikke firmaene et større volum i disse virksomhetene i nærmeste framtid.

Asiatiske selskaper som vil etablere virksomhet i Arktis, gjør det i dialog med styresmakter og eventuelt andre kommersielle aktører i det aktuelle landet. Ingen av de asiatiske landene utfordrer gjeldende suverenitet og regimer i Arktis. Aktørene forholder seg til gjeldende lover og regelverk. De gjennomfører forskning og kommersiell aktivitet innenfor rammen av nasjonale bestemmelser og internasjonale forordninger.

Kinas søknad om å bli permanent observatør til Arktisk råd vakte stor oppmerksomhet, men det kan knyttes til pågående endringer i global og regional geopolitikk. Kina har i løpet av noen få tiår vokst fra å være et utviklingsland til å bli en global økonomisk stormakt og en regional militær stormakt i Asia. Kinas vekst kombinert med utviklingen i andre land har ført til en større pågående geopolitisk global reorientering.

Spekulasjonene om og reaksjonene på Kinas søknad til Arktisk råd bør ses i denne sammenhengen. Tidligere urovekkende uttalelser om Arktis fra kinesiske enkeltpersoner ble nedtonet i 2012; samtidig ble flere eksperter i Kina mer framtredende i offentligheten. Retorikken om Arktis i kinesisk debatt og offentlighet endret karakter etter at personer med dybdeinnsikt om politiske, juridiske og lokale forhold i polområdene kom på banen. Det kan virke som om kineserne forsto at det er klokere å framstå mer som en panda, og ikke en drage, for å få en fast plass ved rundebordet i Arktisk råd.