Skoleoppgaver og undervisningsmateriell er flyttet til NUPI Skole

Hvor hender det?

NUPIs artikkelserie om internasjonal politikk
Tegning der en ung og en gammel europeer tydeligvis ikke vektlegger fred like sterkt. Tegning: politicalcartoons.com

Har eldre og yngre europeere forskjellig forståelse av behovet for fred?             

EU som fredsskaper: Kan unionen leve opp til forventningene?

Publisert: 1. nov. 2015

Litt over hundre år etter at første verdenskrig brøt ut, er det på sin plass å minnes både starten på den store krigen og hvordan freden ble til. Som Margaret MacMillan, en av de fremste historikerne som har forsket på det urolige 20. århundret har formulert det:

«I 1919 var Paris verdens hovedstad. Fredskonferansen var verdens viktigste sak, fredsmeklerne var verdens viktigste menn. De møttes dag etter dag. De argumenterte, debatterte, kranglet, og ble venner igjen. De lagde avtaler. De skrev traktater. De dannet nye land og nye internasjonale organisasjoner. De spiste sammen og gikk i teatret sammen. I seks måneder, mellom januar og juni, var både verdens regjering, parlament og høyesterett samlet i Paris. Paris var i sentrum for verdens håp og frykt.»

2: Med EU for fred

Verden har aldri sett maken til de langvarige, intense fredsdiskusjonene i Paris etter første verdenskrig. I vår tid, med omfattende elektronisk kommunikasjon og andre diplomatiske midler, er det lite sannsynlig at vi vil se noe slikt igjen. Likevel finnes det noen likheter mellom verden i dag og verden av 1919. En av parallellene ble tydelig i 2012, da Nobels fredspris ble tildelt EU for unionens bidrag til å endre Europa fra å være et «krigskontinent til et fredskontinent».

Faktisk kan EUs spede begynnelse spores tilbake til slutten av første verdenskrig. Da tegnet den franske industriministeren Etienne Clémentel opp en plan for en ny økonomisk orden i Europa. I den skulle samarbeid erstatte konkurranse, ressurser skulle samles og deles og integrasjonsprosessen ledes av teknokrater (folk som styrer i kraft av sin kompetanse og ikke etter å ha blitt demokratisk valgt). Planen strandet på grunn av Storbritannias manglende interesse og USAs motvilje mot å bidra med finansiering. Men arbeidet bar frukter etter andre verdenskrig. Jean Monnet, som hadde vært assistent for Clémentel i 1919, sådde da frøene til det som skulle bli dagens europeiske union.

Da Nobelkomiteen kunngjorde fredsprisen i 2012, hyllet den seks tiårs arbeid for å «fremme fred og forsoning, demokrati og menneskerettigheter i Europa». EUs suksess er i stor grad bygget på en strategi om å bruke unionens tiltrekningskraft. Den skal sørge for at land som vil bli medlem, skaper varig fred på eget område og overfor naboland. Nord-Irland og Kypros er eksempler på at det ikke alltid blir fred i land som blir EU-medlemmer. Likevel er de bare unntakene som bekrefter en regel. EUs integrasjon og utvidelsespolitikk regnes fortsatt som et effektivt verktøy for fredsskaping på hele det europeiske kontinentet.

2004 var et viktig år i EU-historien. Hvordan?

Vi kan spørre om hvorfor Nobelkomiteen ikke nevnte EUs evne til å være fredsskapende kraft også utenfor Europas geografiske grenser. Det finnes en forklaring på det: EU har bare i liten grad vært involvert som fredsmekler andre steder i verden og da med blandete resultater.
Denne artikkelen har tre hovedargumenter:

  • EU har en moralsk og rettslig forpliktelse til å jobbe for å finne fredelige løsninger på konflikter, også mellom land som ikke ligger i EUs nærområder.
  • EUs forsøk på fredsskaping siden begynnelsen av 1990-tallet viser at selv om EU har mange verktøy til disposisjon, er det ikke alltid så godt planlagt hvor, når og hvordan verktøyene brukes.
  • 1. januar 2011 trådte EUs felles utenrikstjeneste i kraft. Denne har styrket EUs kapasitet og evne til å drive konfliktløsning, men det er fortsatt mye rom for forbedring.

3: Moralsk og juridisk forpliktelse

Et av prinsippene som ligger til grunn for EUs juridiske forpliktelse til å være en kraft for det gode, er det faktum at europeisk integrasjon i seg selv ses som en fredsprosess. I en berømt erklæring (9. mai 1950) framholdt den franske utenriksministeren Robert Schuman at hans mål med et europeisk samarbeid var å gjøre krig ikke bare utenkelig, men rett og slett umulig. Dette skulle oppnås med Den europeiske kull- og stålunionen som et første steg. Unionen ville skape et fellesmarked for de to største krigsindustriene og bidra til å nøytralisere konkurransen mellom de historiske rivalene Frankrike og Tyskland – samt flere andre land – over naturressurser, særlig i Ruhr-området. Det europeiske atomenergifellesskapet (1957) ble seinere skapt ut fra en liknende tanke. Det europeiske fredsprosjektet er grunnlagt på slike avtaler, som også Nobelkomiteen har påpekt.

VerdieneEU baserer seg på, slik de er formulert i EU-traktatene, er menneskeverd, frihet, demokrati og respekt for menneskerettighetene. Det er disse kjerneverdiene medlemslandene i EU skal basere seg på. Det er viktig i seg selv å bidra til at disse verdiene får fotfeste i alle landene, og sørge for at toleranse, solidaritet og likhet preger samfunnet. Dessuten mener man det vil bidra til å sikre freden.

Målet om fred stanser ikke ved EUs yttergrenser. Så lenge solidaritet og likhet er målsetninger for unionens medlemmer, og disse prinsippene er universelle, skylder EU seg selv å føre en etisk forsvarlig utenrikspolitikk også, for å fremme sine verdier også andre steder. Denne tanken er gjentatte ganger fremmet av EUs representanter i Menneskerettighetsrådet i FN og i EUs egne årlige menneskerettighetsrapporter.

Blant de viktigste «eksportartiklene» til EU i den forbindelse er ideen om regionalt samarbeid som modell for andre. Integrasjon basert på felles regler, verdigrunnlag, lovverk og retningslinjer mellom enkeltland i et område har ofte blitt trukket fram av EU som en måte også andre deler av verden kan oppnå økt stabilitet og fred på. Dette handler ofte om handelsavtaler, som Mercosur (Latin-Amerika)og ASEAN (Asia), eller energisamarbeid.

Det finnes en moralsk forpliktelse til å fremme EU-modellen for samarbeid andre steder, det ligger på et vis i unionens DNA (genetiske kode). På samme vis ligger prinsippene om dialog og forhandling nedfelt i måten EU tar beslutninger på. Dette ble framhevet av EUs representanter Herman Van Rompuy og José Manuel Barroso under Nobelpris-seremonien i Oslo. Prisvinnerne siterte en av EUs foregangsfigurer, Jean Monnet, som framhevet at «det er bedre å krangle rundt et bord enn på en slagmark». EUs lange og stadig pågående forhandlinger på flere og flere områder blir på den måten en slags evigvarende fredskonferanse, hevdet prisvinnerne.

Tegning: politicalcartoons.

Et hjertesukk fra et EU med store økonomiske problemer

Denne tradisjonen for dialog og forhandlinger kan være nyttig å framholde utenfor EU: Både erfaringen med forhandlinger og muligheten til å tilby dyktige diplomater tilsier at EU bør drive fredsmekling. Mange EU-land har riktignok en fortid som kolonimakter; det kan komplisere slikt arbeid i enkelte tilfeller. Kjennskap til tidligere kolonier kan likevel være nyttige erfaringer og kunnskaper ved et forhandlingsbord. Kombinasjonen av nøytralitet og inngående kjennskap til lokale forhold i konfliktområder kan være nøkkelen til suksess for EU som global fredsmekler.

4: EU som fredsmekler

EU er altså forpliktet til å bidra til fredsskaping på forskjellig vis. Men hvor vellykket har fredsarbeidet vært? Den globale fredsmeklerinnsatsen ble ikke nevnt i Nobelkomiteens begrunnelse for at EU fikk fredsprisen. Det kan skyldes at EUs innsats som fredsmekler i andre land ikke alltid har vært noen suksess. Det mest kjente tilbakeslaget fant sted da EU viste seg maktesløs da Jugoslavia brøt sammen med utstrakt bruk av vold fra tidlig på 1990-tallet. Det manglet ikke på motivasjon og selvtillit: En felles utenriks- og sikkerhetspolitikk var på trappene i 1991. «Europas tid er inne», het det i slutterklæringen fra en konferanse på den tiden. I stedet skulle det ta fire år med krig og grusomme lidelser før en fredsavtale kom i stand, og da i regi av USA, med støtte fra Sikkerhetsrådet i FN. Fredsforhandlingene ble holdt i Dayton, Ohio, i november 1995 – ikke i et europeisk land.

Dette ble en vekker for de politiske lederne i EU-landene. De satte i gang et arbeid for å gjøre unionen bedre rustet til å drive en aktiv utenriks- og sikkerhetspolitikk. Amsterdam-traktaten (1997) sørget for flere konkrete verktøy. Blant annet ble det vedtatt å opprette en slags utenriksminister for unionen. Stillingen, som senere ble kjent som «Høyrepresentant for utenriks- og sikkerhetspolitikk», skulle gi EU en tydeligere diplomatisk stemme på den internasjonale scenen. Etter dette feilet EU igjen da konflikten om Kosovo og provinsens løsrivelse fra Serbia kom opp på slutten av 1990-tallet.

Etter nederlagene i det tidligere Jugoslavia har EU, iblant med støtte fra OSSE og NATO, lykkes i å bidra til fredelige løsninger på internasjonale konflikter, blant annet gjennom

  • Ohrid-avtalen, en fredsavtale undertegnet av representanter fra makedonske og albanske partier i republikken Makedonia i 1999.
  • Beograd-avtalen fra 2002, som la grunnlaget for en fredelig oppsplitting mellom Serbia og Montenegro.
  • gjennomføring av Aceh-avtalen (stor grad av indre selvstyre for del av Indonesia) fra 2005.
  • våpenhvilen mellom Russland og Georgia som ble framforhandlet av presidentskapet i EU i 2008.

EU-diplomatiets fremste fjær i hatten så langt er utvilsomt en avtale (Brussel 2013) om hvordan forholdet mellom Serbia og Kosovo skal normaliseres. Avtalen sendte et sterkt signal om at EU tar stabilisering av sine nærområder på alvor; den kan ses som enda et argument for at EU fortjener Nobelprisen – også etter tildelingen i 2012. Avtalen viste at EU, til tross for store økonomiske problemer, er tiltrekkende nok for framtidige medlemsland og at disse derfor vil strekke seg langt for å oppnå tettere forbindelser med EU.

5: Utfordringene framover

Som EUs tidligere Høyrepresentant for utenriks- og sikkerhetspolitikk, Catherine Ashton sa ved flere anledninger: Hvordan EU opererer i nærområdene, kommer til å bli avgjørende for EUs rolle på den internasjonale scenen i årene framover. Ser vi på situasjonen i den umiddelbare nærheten til EU, er det mange grunner til å være pessimistisk.

Foto: eeas.europa.eu

«Utenriksminister» Federica Mogherini

I øst er det svært lite framgang å spore i de såkalte frosne konfliktene rundt utbryterrepublikkene Abkhasia og Sør-Ossetia i Georgia. Heller ikke i konflikten rundt Transdnjestr har det vært mye EU-suksess å spore. Russland spiller en nøkkelrolle i disse konfliktene, og ingen av de nevnte konfliktene har blitt lettere å løse etter krigshandlingene i Ukraina.
I sør er det lett å finne flere argumenter for at EU ikke har stor gjennomslagskraft: Både i konflikten over Vest-Sahara, eller i den lite handlekraftige måten EU svarte på opprørene under «den arabiske våren» har unionen mye igjen å gå på hvis den skal regne seg selv som en viktig bidragsyter til fred og demokrati.

Andre steder i Midtøsten er det mulig å være litt mer positiv til EUs rolle, om ikke til fredsutsiktene: I 2011 inntok EU en mer aktiv rolle i fredsforhandlingene mellom Israel og Palestina. EU har også vært en nøkkelfigur i forhandlingene som ledet fram til atomavtalen med Iran sommeren 2015.

Som fredsskaper er det klart at unionen fungerer mest effektivt i nærområdene. Der kan muligheten for et framtidig medlemskap virke som en gulrot for partene i en del konflikter. Derfor er det mer sannsynlig at EU kan spille en viktig rolle i konflikter på Balkan enn i Midtøsten. EUs styrke minsker utenfor nærområdene, iallfall om EU ikke har mottatt en klar invitasjon til å lede fredsforhandlinger av partene selv, eller ikke har en annen stormakt i ryggen. Også i nærområdene har EU mye å gå på – en av de viktigste faktorene for at EU skal lykkes i å sikre fred og framgang med sin nærområdepolitikk, er tydelig politisk støtte fra medlemslandene.

EU har en stor verktøykasse for å drive fredsarbeid. Men mange av verktøyene er blitt brukt uten tilstrekkelig planlegging – på litt tilfeldig vis. Det gjør at vi må stille spørsmål ved EUs organisering av dette arbeidet, ved graden av forberedelser, hvordan EU kommuniserer og koordinerer sitt fredsarbeid. Særlig koordineringen har vist seg å være problematisk, i en union der medlemslandene ofte bruker for lang tid på å bli enige.

Opprettelsen av en felles utenriks- og sikkerhetspolitisk struktur (ledet av italienske Federica Mogherini) er et forsøk på å overkomme disse utfordringene. «Konfliktløsing, fredsbygging og forhandling» ivaretas nå av en egen enhet innenfor EUs utenriks- og sikkerhetspolitiske struktur. Ved å bli en kunnskapsbase som bidrar med opplæring og trening, kan innta en viktig fredsskapende rolle i framtiden. I dag bidrar EU med slik opplæring til mange land og regioner, som Afghanistan, Sentral-Asia, Mali, Midtøsten, Myanmar, Sør-Kaukasus, Vest-Balkan og Zimbabwe…

6: En evigvarende fredsprosess

Georges Clemenceau, som ledet Frankrike under første verdenskrig, og som var en av arkitektene bak Versailles-traktaten, kom en gang med et hjertesukk til en kollega: «Det er mye enklere å skape krig enn fred».

Det har vært reist berettiget kritikk mot EUs forsøk på å være en fredsskapende kraft. Likevel er det liten tvil om at EU kan bidra verdifullt i internasjonalt fredsarbeid. Det gjelder i høy grad når vi snakker om konflikter i land som er mulige framtidige EU-land, men det gjelder også i andre deler av verden, der EU kan være en nøytral og troverdig aktør.

Foto: Cohen/Creative commons

Samlet er EU verdens største bistandsgiver.

Som en kontinuerlig, pågående fredskongress er EU i seg selv en modell for dialog og forhandling. Unionen er også både moralsk og juridisk forpliktet til å jobbe for fredelig utgang på konflikter, også når de er mellom land som ikke er nært knyttet til EU. EU har en stor diplomatisk verktøykasse, selv om verktøyene ikke alltid blir brukt effektivt. Siden EU har opprettet en felles utenrikstjeneste (EEAS) bør også det kunne forsterke EUs rolle som konfliktløser – den blir tydeligere og bedre koordinert.