Skoleoppgaver og undervisningsmateriell er flyttet til NUPI Skole

Hvor hender det?

NUPIs artikkelserie om internasjonal politikk
Bilde som viser FN-styrke frå UNMISS på elv i Sør-Sudan Foto: UN-photo

FN-soldatar frå Bangladesh i fredens teneste i FN-operasjonen UNMISS i Sør-Sudan           

FN – 70 år med fred som ei kjerneoppgåve

Publisert: 6. sep. 2015

Å sikre internasjonal fred og tryggleik er ei hovudoppgåve for FN. I juni 2015 la eit høgnivåpanel, leia av José Ramos-Horta frå Aust-Timor (jf. Nobels fredspris, 1996), fram ein rapport om utfordringar ved  fredsoperasjonar og moglege val for vegen vidare (HIPPO-rapporten). Det var då 15 år sidan Brahimi-rapporten blei publisert som var den forrige evalueringa av FNs fredsoperasjonar. Den blei i åra som følgde, førande for korleis fredsoperasjonar i FN-regi utvikla seg.

2: Historisk bakgrunn

 Då FN blei etablert for 70 år sidan, var det med første og andre verdskrig som bakteppe. I første kapittel av FN-pakta, artikkel 1, står det:

De Forente Nasjoners formål er: 1. Å opprettholde internasjonal fred og sikkerhet, og i dette øyemed å treffe effektive, kollektive tiltak for å hindre og fjerne trusler mot freden og å undertrykke angrepshandlinger eller andre fredsbrudd, og å sørge for at internasjonale tvister eller situasjoner som kan lede til fredsbrudd, blir ordnet eller bilagt ved fredelige midler i samsvar med rettferdighetens og folkerettens prinsipper.

Virkemidla skulle i hovudsak vere diplomatiske, politiske og økonomiske, med høve til å bruke militære som siste utveg. I dei neste tiåra var konfliktbiletet prega av krigar mellom statar. Den første fredsoperasjonen blei etablert i 1948, med uvæpna observatørar, United Nations Truce Supervision Organization (UNTSO). Dei skulle overvake våpenkvila som følgde av delinga av Palestina (i ein jødisk og ein arabisk del, og Jerusalem under internasjonalt vern). I 1956 blei den første væpna styrken, United Nations Emergency Force (UNEF), danna, for å bidra til å løyse Suez-krisa.

I desse første tiåra var ambisjonane små og operasjonane få, med unntak av FN-operasjonen i Kongo på 1960-talet (ONUC). Overgrep innan statar blei sett på som eit indre forhold, og stormaktene sto gjerne på kvar si side i konfliktane. Med Sovjetunionens fall i 1991 endra biletet seg: Ein optimisme breidde seg med tanke på kva FN kunne utrette, særleg i den vestlege delen av verda. Dette fall saman med ei opptrapping av konfliktane på Balkan, i Somalia og i Rwanda.

Men FN trekte seg ut frå Somalia etter at 18 amerikanske soldatar blei drepne i eit åtak og klarte heller ikkje å stogge folkemorda i Bosnia og i Rwanda. Dette medverka sterkt til at særleg vestlege medlemsland i FN trekte seg bort frå FN-operasjonar til fordel for NATO på 1990-talet og 2000-talet (Bosnia, Kosovo og Afghanistan). Talet på FN-soldatar ute i felt sank, men snudde igjen mot slutten av 1990-talet.

Oversikt over samansetjing av Tryggingsrådet

Frå 1999 blei ei rekke nye fredsoperasjonar starta opp, mellom anna i Sierra Leone, Den demokratiske republikken Kongo (DRC) og i Liberia. Med nederlaga frå 1990-talet som bakteppe, fekk dei i oppgåve å verne sivile, ei oppgåve dei i stor grad faktisk klarte å gjennomføre.

Etter 11. september 2001 valde mange av NATO-landa heller å sende sine styrkar gjennom alliansen, til Afghanistan. Dette forsterka eit skilje ein hadde sett konturane av tidlegare, nemleg at det først og fremst var fattige land i sør og aust som bidro med styrkar til FN. Dei rikare landa i nord og vest bidro heller i hovudsak med pengar og utstyr og sende snarare styrkar som del av ein NATO-operasjon.

I eit forsøk på å møte dei stadig endra utfordringane blei operasjonane meir ambisiøse både i mandat og i utforming, særlig synleg i operasjonane i Mali, DRC og Den sentralafrikanske republikken (CAR). Med større ambisjonar aukar også fallhøgda for å mislukkast.

3: Ulike typar av fredsoperasjonar

Tradisjonelt har ein skild mellom fredsskapande, fredsbevarande og politiske operasjonar (såkalla Special Political Missions, SPMs). FN har normalt ikkje sjølv gjennomført fredsskapande operasjonar. Når FN-styrkar skal inn og skape fred blir ein fort også part i konflikten. For større, fredsskapande operasjonar har FN vald å gi mandat til regionale organisasjonar som Den afrikanske union (AU) og NATO (dei har altså operert med FN-mandat).

Fredsbevarande operasjonar har i hovudsak fått som mandat å trygge ei våpenkvile. Denne skulle dei så søke å utvikle vidare til ein varig fredsavtale, samt støtte opp under tiltak for fredsbygging. Mellom anna skal ein bygge opp ein inkluderande og open statsmakt gjennom å støtte frie og demokratiske val på nasjonalt og lokalt plan, oppbygging av politi og rettsvesen og lokalt styresett.

Politiske operasjonar har førebyggande- og fredsbyggande arbeid som siktemål, blant anna gjennom mekling. Dei er gjerne sende inn i ein konflikt for å støtte omfattande politiske overgangar. Dette skjer ofte i samarbeid mellom nasjonale aktørar på den eine sida og FNs humanitære og utviklingsaktørar på den andre. Desse siste er organisert om lag som fredsbevarande operasjonar, men blir finansiert frå eit anna budsjett.

Mange meiner at alle typar av operasjonar uansett må ha ein plan for politisk og langsiktig løysing i botnen. Av den grunn rår HIPPO-rapporten til å slå saman omgrepa fredsbevarande og politisk operasjon, til fredsoperasjonar, og at desse skal få økonomisk støtte på likt grunnlag.

Ein graf som viser talet på FN-soldatar 2000-2015

4: Eit konfliktlandskap i endring

Dei fleste krigane finn i dag stad innan statar og ikkje mellom dei. Sivile har dei siste 80 åra i aukande grad blitt offer i krigar, og det er større innslag av ikkje-statlege grupper i konflikt. Ei kopling mellom krig, terror og transnasjonal organisert kriminalitet er stadig tydelegare i dagens konfliktbilete, noko som krev at ein integrerer militære og sivile tiltak for å møte denne typen av krigar og konfliktar, og at ein grip inn regionalt heller enn nasjonalt.

Dei ti landa som send flest FN-soldatar. Tabell

Militær støtte for å auke tryggleiken må koplast med tiltak for å styrke politiet og forbetre retts- og fengselsapparatet. I tillegg vil det seie å sikre tilgang for humanitære og bistandsorganisasjonar. Dei kan bistå med å bygge opp nasjonal og lokal kapasitet for levering av vatn, sanitære og andre nødvendige tenester. Kva for utfordringar møter FN  ute i felt? Korleis ser vi dei i operasjonane i Mali, CAR og DRC.

5: Korleis møter ein utfordringane?

FNs fredsbevarande operasjon i Kongo, MONUSCO, har operert i meir enn 15 år, og strevar framleis med å få kontroll aust i landet. Tryggingsrådethar derfor gitt MONUSCO mandat til å nedkjempe opprørsgruppene med våpenmakt. Dette strir mot prinsippet om at FN skal vere ein upartisk aktør og ha ein høg terskel for maktbruk.

Både i Kongo, Den sentralafrikanske republikken og Mali har dei fredsbevarande operasjonene som oppgåve å støtte regjering og statsapparat med å få kontroll over landområda. Mellom anna skal dei støtte militæret, politi og rettsvesen. Slik støtte er ikkje eit problem i seg sjølv. Men der mange innbyggarar ikkje ser eigne styresmakter som legitime og dei styrande kan hende kjempar mot opprørsgrupper med brei støtte i delar av befolkninga, så blir FN sett som partisk.

I Mali er det ein flytande overgang mellom opprørs- og ekstremistiske grupperingar. Også der er FN i ferd med å bli ein krigførande part i ein anti-terroroperasjon, med store militære tap i 2014 og 2015 som resultat.

Eit fellestrekk for desse tre operasjonane er at dei finn stad der det ikkje er nokon fred å bevare. FN-styrkane manglar dessutan nødvendig utstyr og kapasitet til å gjennomføre mandatet. Og dei menneskelege lidingane er store.

Bilde av FN-soldatar frå Sør som kjem heim i kiste. Foto: UN.photo

Oftast er det soldatar frå sør som kjem heim i kiste.

6: Korleis møte utfordringane?

HIPPO-rapporten foreslår endringar langs fire hovudlinjer:

  1. Fredsoperasjonar må ha ein politisk strategi, som styrer utforming og gjennomføring.
  2. Heile spekteret av FNs verkemiddel må nyttast for å møte utfordringane på bakken.
  3. Partnerskap med regionale organisasjonar er viktig. Her står Den afrikanske union (AU) i fremste rekke.
  4. FN må bli mindre fokusert på hovudkvarteret i New York og meir mot kva som skjer i landa dei skal støtte, og også støtte tiltak som bygger ein open og inkluderande statsmakt.

På dette grunnlaget trekk rapporten fram ytterlegare hovudområde for endring:Fokusere meir på å forebygge konflikt mellom anna gjennom mekling.

  • Fokusere meir på vern av sivile. Også her må ein vektlegge ei integrert tilnærming mellom militære og sivile oppgåver.
  • Få til eit betre samsvar mellom mandat og ressursar.
  • Avklare sterkare rammene for bruk av makt og grenser for kva FN kan gjere. Blant anna uttrykker panelet at FN ikkje bør ta på seg militære anti-terroroppdrag. Vidare må dei klassiske prinsippa for FNs fredsbevarande operasjonar fortsatt ha verdi – samtykke frå partane, upartisk og høg terskel for maktbruk.
  • Få til eit sterkare politisk fokus for å trygge freden etter ein konflikt, etter at krigshandlingane har stilna.

For å oppnå det endra fokuset blir følgande grep særs viktige:Raskare oppsetting av styrkar og utplassering av dei i konfliktområdet ved blant anna å etablere ståande FN-styrke/kapasitetar.

  • Styrke globale og regionale partnerskap, med særleg vekt på AU.
  • Betre lokal forankring og støtte utvikling av ei open og inkluderande statsmakt
  • Nulltoleranse mot seksuelle overgrep utført av personell i fredsoperasjonar.

7: Effektivitet versus legitimitet

HIPPO-rapporten understreker at FN er trua av ei legitimitetskrise. Spennet er blitt for stort mellom ambisiøse mandat og høge forventningar på den eine sida og dårleg finansiering, få ressursar og svake resultat på den andre. FN blir ikkje sett som effektiv og manglar ofte legitimitet i lokalbefolkninga – dei ein først og fremst søker å hjelpe. I nyare FN-operasjonar ser ein ofte at ein FN-styrke blir teke imot med stor jubel av eit traumatisert og krigstrøytt folk som anar eit lys av håp i alt elendet. Men så syner haldninga seg å snu raskt når det viser seg kor lite FN faktisk klarer å utrette.

Bilde av jublande sivileFoto: UN photo

Sivilbefolkninga helsar FN-styrkar velkommen - i starten.

Trass i dei nemnde utfordringane FN står overfor og dei mange og gode forslaga til reform i  HIPPO-rapporten, er det til sjuande og sist eit dårleg fungerande Tryggingsråd, som avgjer kva som faktisk skjer. Men sjølv om Tryggingsrådet skulle vedta gode mandat, er FNs fredsevne avhengig av at medlemslanda stiller opp. Dei må ha både vilje og evne til å bidra med fleire ressursar og nye verktøy. Som kjent er FN ikkje meir enn det medlemslanda i praksis vil at FN skal vere.

Erfaringa frå FN-operasjonane i Mosambik, Liberia og Sierra Leone syner at FNs fredsoperasjonar likevel kan gjere ein stor forskjell, trass i snevre mandat, få ressursar og mange utfordringar.

8: Norge og vegen vidare

Tradisjonelt har dei politiske partia i Norge vore samde om hovudlinjene i norsk utanriks- og tryggingspolitikk. Dei fleste vil hevde at det er umogleg å skilje mellom realpolitikken og idealpolitikken til eit land. Likevel kan vi seie at i det store og heile har støtte til FN vore viktig av idealpolitiske omsyn. NATO har vore viktig av meir realpolitiske omsyn. Ei investering i NATO, og især forholdet til USA, blir sett som ei investering i eigen tryggleik.

I september 2015 skal USAs president Barack Obama vere vert for eit toppmøte om FNs fredsoperasjonar. Eit av måla er å få særleg europeiske land til å bidra meir, også med styrkar. Kanskje er dette byrjinga på ei haldningsendring blant NATO-landa, kor det å bidra i FN-operasjonar i større grad flyttast over i den realpolitiske sfære, sjølv om dette kan oppfattast som ei meir indirekte investering i eigen tryggleik samanlikna med NATO-engasjement.

Auka truverd til FN sine kommando- og kontrollsystem vil truleg bidra til å gjere desse operasjonane meir attraktive å delta i. Slik effekt kan også auka vestlege bidrag til FN-operasjonar ha. Det ligg mellom anna nær å tenke seg at dersom FN hadde engasjert seg i Magreb og Sahel og migrasjonskrisa der, så ville FN-operasjon blitt vurdert som meir relevant, også for Norge.

I den viktige oppfølginga av rapporten etter generalforsamlinga i FN hausten 2015 kan Norge spele ei brobyggarrolle – som tilretteleggar og pådrivar – og mekle mellom grupper av land som i utgangspunktet vil vere usamde i nokre av reformforslaga.