Skoleoppgaver og undervisningsmateriell er flyttet til NUPI Skole

Hvor hender det?

NUPIs artikkelserie om internasjonal politikk
bilde av ødeleggelser i Donets, Ukraina Foto: Ivanov/scanpix.no

Til europamesterskapet i fotball i 2012 ble det bygd en helt ny flyplass i Donetsk (innfelt bilde). Etter harde kamper mellom ukrainske regjeringsstyrker og opprørsstyrker i januar 2015 ligger flyplassen i ruiner.

Ukraina: Hvor vil det ende?

Publisert: 8. feb. 2015

Ett år etter at presidenten i Ukraina, Viktor Janukovitsj, ble avsatt etter voldsomme folkelige protester, er situasjonen i landet fortsatt svært ustabil. Maktskiftet i februar 2014 ble etterfulgt av russisk anneksjon (innlemming) av Krim og deretter borgerkrig øst i landet. Ukrainske og vestlige styresmakter anklager Russland for direkte militær innblanding. Det benekter Russland. FN anslår at minst 5300 har mistet livet så langt i striden.

Konflikten har fått store konsekvenser også utenfor Ukraina: Det snakkes om en ny kald krig, og Russland har blitt møtt med harde økonomiske sanksjoner. 2015 er preget av stor usikkerhet både for Ukraina og for internasjonale politiske og økonomiske relasjoner.

2: Store omveltninger

Det siste året har vært preget av enorme omveltninger i ukrainsk politikk. I februar 2014 ble den sittende folkevalgte presidenten Viktor Janukovitsj presset vekk fra makten etter tre måneder med omfattende folkelige opptøyer. De ble utløst av at Janukovitsj unnlot å signere en framforhandlet avtale med EU og isteden signerte en med Russland.

Janukovitsj ble etterfulgt av en midlertidig regjering uten tillit øst i landet. Uroen var omfattende, men tiltok da Russland annekterte Krim i mars (innlemmet Krim i Russland), under påskudd av å ville beskytte halvøyas russiske folkeflertall og russiske interesser. Siden er det holdt presidentvalg i mai, et valg som ble vunnet av Petro Porosjenko. Etter parlamentsvalg i oktober har Ukraina også fått en ny folkevalgt regjering. Samtidig har det siden april pågått en borgerkrig i områdene i og rundt Donetsk og Luhansk, en krig som, til tross for våpenhvile fra september 2014, nå er inne i en av sine mest intense perioder.

Den nye regjeringen står dermed ovenfor enorme utfordringer: Den må håndtere situasjonen øst i landet og nasjonal splittelse. I tillegg skal den forsøke å reformere et system som er preget av utstrakt korrupsjon og svake myndighetsorganer. Samtidig har krisen i økende grad fått store konsekvenser for Russland, som – iallfall i Vesten og av ukrainske styresmakter – har fått mye av skylden for situasjonen i Øst-Ukraina.

3: Euromaidan: folkemakt eller kupp?

Krisene Ukraina har vært gjennom det siste året, henger tett sammen. 21. november 2013 avviste altså daværende president Janukovitsj en ferdig framforhandlet assosiasjonsavtale med EU. Den ville ha skapt betydelig nærere politiske og økonomiske forbindelser med unionen. Avgjørelsen ble i stor grad oppfattet som en prioritering av det historisk nære forholdet til Russland, som har vært meget skeptisk til både EUs og NATOs utvidelser østover. Det var planlagt at også Armenia, Georgia og Moldova skulle signere tilsvarende avtale. Å signere denne ville være i direkte strid med Russlands planer om en Eurasiatisk økonomisk union (EØU). EU understreket at disse landene sto overfor et valg om enten eller. Armenia valgte å trekke seg etter press fra Russland, og er nå sammen med Kasakhstan, Hviterussland og Russland med i EØU.

Veivalget markerte en viktig skillelinje i ukrainsk politikk når det gjelder landets utenrikspolitiske orientering: Skal Ukraina nærme seg NATO og EU, eller holde på sitt nære bånd til Russland? Store deler av befolkningen hadde nok merket seg at nabolandet Polen syntes å ha stor økonomisk framgang med sitt EU-medlemskap. Beslutningen til Janukovitsj om å avvise avtalen med EU utløste voldsomme protester i hovedstaden Kiev, og mindre demonstrasjoner i andre byer. Demonstrantene uttrykte stor misnøye med både presidenten og den sittende regjeringen, som hadde sittet med makten siden henholdsvis 2010 og 2012. 1. desember 2013 lyktes demonstrantene med å okkupere rådhuset i Kiev, og innen januar var det opp mot 800 000 mennesker i gatene. Protestene fikk tittelen «Euromaidan», en henvisning til Europa og Maidan, folketorget der demonstrasjonene var konsentrert.

Kart som viser utvidelser av EU og NATO

Urolighetene kulminerte med kraftige gatekamper 20. februar 2014. Øyevitner fortalte om skarpskyttere som henrettet demonstranter. Minst 88 døde. Dagen etter signerte Janukovitsj en avtale med opposisjonen. Partene hadde blitt enige om å sette en stopper for all voldelig konflikt, sikre ønskede grunnlovsendringer samt avholde nytt presidentvalg senest innen desember 2014. Neste dag forsvant imidlertid Janukovitsj fra Kiev, og demonstranter tok over presidentadministrasjonen. Parlamentet stemte for å avsette ham i det både han og makthaverne i Russland oppfatter som et brudd på 21.februar-avtalen og et kupp. De neste ukene skjedde ting raskt: En arrestordre ble utstedt på Janukovitsj, Arsenij Jatsenjuk ble utnevnt til statsminister, og Berkut, eliteenheten i politiet som ble beskyldt for å stå bak drapene på demonstranter, ble oppløst. Så vedtok parlamentet å fjerne russisk som det andre offisielle språket i landet.

Vedtaket ble riktignok opphevet seinere, men da hadde det allerede ført til enorm misnøye særlig blant russiskspråklige ukrainere. Det samme gjaldt i Russland. Der ble handlingen tolket som enda et tegn på det nye regimets Russlands-fiendtlighet. Især tre momenter sto sentralt i Russlands syn på Euromaidan og den nye regjeringen: Russerne mente at

  1. det dreide seg om et illegitimt kupp mot en folkevalgt president
  2. den nye, foreløpige regjeringen hadde klare anti-russiske og nynazistiske trekk. Her viste russerne til den aktive rollen høyreradikale elementer spilte i protestene, samt ministerplassene til det nasjonalistiske partiet «Frihet» og det ultra-høyreradikale «Høyresektor» i den midlertidige regjeringen. (Presidentvalget og parlamentsvalget i 2014 ser russerne derimot som legitime.)
  3. amerikansk innblanding hadde spilt en viktig rolle.

Til pkt. 3: De såkalte «fargerevolusjonene» – blant annet den ukrainske «Oransjerevolusjonen» i 2004 – knyttes især til det amerikanske bistandsorganets USAIDs (USAs Norad) demokratiseringsprogrammer. I Ukraina ble det, ifølge amerikanske dokumenter, mellom 1991 og 2013 brukt 5 milliarder dollar på å «støtte aspirasjonene til det ukrainske folket for en sterkere og mer demokratisk regjering». Russland tolker dette som en direkte innblanding i lands «interne anliggender», og som en trussel mot sin egen regimesikkerhet. At både EU og USA var svært raskt ute med å ytre støtte til den foreløpige regjeringen og avsettelsen av president Janukovitsj, tolkes som en ytterligere bekreftelse på slik innblanding utenfra. I russiske myndigheters øyne var altså avsettelsen av Janukovitsj og regjeringen illegitim.

4: Krim og Øst-Ukraina

De par siste dagene i februar tok prorussiske bevæpnede menn over viktige bygninger i Simferopol, hovedstaden på Krim. 1. mars ga det russiske parlamentet klarsignal for bruk av russiske styrker for å stabilisere situasjonen og «beskytte befolkningen på Krim mot lovløshet og vold». Beslutningen ble begrunnet med humanitære hensyn, og dermed i tråd med internasjonale juridiske normer (en tolkning  verken Kiev eller vestlige styresmakter godtok). Dernest ble det avholdt en folkeavstemning på Krim, der 97 prosent stemte for løsrivelse fra Ukraina. Tross sterke protester fra de ukrainske myndighetene i Kiev og vestlige regjeringer, ble Krim formelt russisk 18. mars (annektert).

Utover i april brøt det ut uroligheter i og ved de østlige storbyene Luhansk og Donetsk. Disse områdene har tradisjonelt vært mer orientert mot Russland og har også en betydelig russisk etnisk minoritet, og flertallet i befolkningen har russisk som hovedspråk. De to områdene erklærte seg som uavhengige folkerepublikker 11. mai. Siden har det skjedd en parallell forverring av konfliktnivået – både internt Ukraina og i forholdet mellom berørte eksterne parter. De mest omfattende sanksjonene mot Russland ble imidlertid vedtatt først etter at et malaysisk passasjerfly MH17 ble skutt ned over områder kontrollert av opprørerne. 298 mennesker, flertallet nederlendere, mistet livet, og opprørsgruppene, og indirekte Russland, fikk skylden. Omstendighetene rundt nedskytningen er fremdeles uklare. Amerikanske, ukrainske og russiske myndigheter anklager hverandre.

Et mye diskutert spørsmål er om det som nå skjer i Øst-Ukraina, er borgerkrig (interne parter) eller en form for hybridkrig (med russisk, ekstern innblanding). Både ukrainske og vestlige styresmakter beskylder Russland for å være direkte innblandet med militære styrker og militært utstyr. Russiske myndigheter nekter for at de har tropper i Øst-Ukraina. De står fast ved at russiske borgere der enten er frivillige sivile eller militære avhoppere. Både ukrainske militære og separatistene har blitt beskyldt for å bruke klasebomber, noe begge sider benekter. NATO klager også over russisk inntreden i deres luftrom. I 2014 ble denne aktiviteten tredoblet sammenliknet med 2013, ifølge NATO.

Kart over Ukraina og regioner der

Selv om det ble inngått en våpenhvileavtale mellom partene i september 2014 i Minsk, var januar 2015 den blodigste måneden siden sist sommer. I januar iverksatte myndighetene i Kiev dessuten reisebegrensninger for borgerne i de opprørskontrollerte områdene. Det innebærer 10 dagers ventetid for å kunne krysse grensene fra eller til ukrainskkontrollert territorium. Myndighetene har fra før av også stanset pensjonsutbetalinger og andre sosiale ytelser til disse områdene, samt muligheten til å ta ut penger. Organisasjoner som Leger uten Grenser klager over begrensete muligheter til å gi humanitær bistand, og advarer om en mulig medisinkrise på grunn av manglende medisiner og utstyr. Styresmaktene i Kiev begrunner innstrammingene med sikkerhetshensyn. Av mange andre tolkes de som et forsøk på å legge ytterligere press på både opprørerne og befolkningen i de opprørskontrollerte områdene.

5: Utfordringer: nasjonal splittelse og økonomisk krise

I mai 2014 ble mangemilliardæren Petro Porosjenko, kjent som «sjokoladekongen», valgt til president. I flere områder øst i landet ble det ikke avholdt valg etter press fra opprørerne. I oktober var det parlamentsvalg. Valgdeltakelsen lå på rundt 52 prosent (mot 58 prosent i 2012), men var mye lavere i provinsene Donetsk og Luhansk i øst og Odessa i sør. I november avholdt opprørerne eget valg i Donetsk og Luhansk. Det har ukrainske myndigheter avvist som en «farse».

Splittelsen i befolkningen er en av de største utfordringene for den nye regjeringen. Meningsmålinger viser at folkeflertallet i Øst-Ukraina ikke ønsker å bli del av Russland på lik linje med Krim. Men de vil heller ikke gi slipp på sitt nære forhold til Russland. Opprørernes krav om mer autonomi (indre selvstyre), og ønsket til befolkningen i øst om noe tilsvarende, må dermed på en eller annen måte tas på alvor. Mens ideen om en føderalstat ble avvist på 1990-tallet, er presset for økt desentralisering nå stort. En fredsavtale vil også måtte ta stilling til spørsmålet om enhetsstat versus føderalstat med delstater som har mer eller mindre autonomi.

Foruten situasjonen i Øst-Ukraina står de nye myndighetene også overfor alvorlige økonomiske problemer. I desember 2014 fastslo den ukrainske nasjonalbanken at landet hadde en nedgang på 7,5 prosent i BNP i 2014. Samtidig anslo den at inflasjonen ventelig ville øke til 17–18 prosent i 2015. Myndighetene har gjort det klart at de vil trenge 10–15 milliarder dollar i bistand innen 2016. Samtidig må de forholde seg til den økonomiske avhengigheten av Russland, og da særlig innenfor energisektoren. Det forenkler ikke saken at mer enn 3 millioner ukrainere er migrantarbeidere i Russland. 

I juni 2014 signerte Porosjenko den assosiasjonsavtalen med EU som Janukovitsj hadde vraket, inkludert en frihandelsavtale. Avtalen inneholder enorme reformkrav og legger dermed et kraftig press på ukrainske myndigheter, som siden uavhengigheten i 1991 har slitt med blant annet omfattende korrupsjon og svake institusjoner – myndighetsorganer som fungerer dårlig. Så langt har tidligere regjeringsendringer – som etter Oransjerevolusjonen i 2004, og valget av Janukovitsj i 2010 – ikke ført til de nødvendige endringene. Dette har blant annet bidratt til et elendig investeringsklima. De manglende endringene etter 2004 bidro ganske sannsynlig også til at folk var så standhaftige i 2014 – nå skulle demonstrasjonene føre fram.

Tegning som viser et Ukraina for stort til å bli løftet både av EU og RusslandTegning: Politicalcartoons.com

Ukraina - hvor skal de hente hjelp? Hvor lett kan det bli for EU og/eller  Russland å bidra til et løft av Ukraina?

I tillegg signerte ukrainske myndigheter i april 2014 en redningspakke på 17 milliarder dollar med Det internasjonale pengefondet (IMF). Redningspakken innebærer at Ukraina har måttet igangsette omfattende innstrammingstiltak. Kuttene vil bli særlig store i offentlig sektor. Der vil opp mot 10 prosent av de ansatte miste jobben.  Hittil har det vært få protester mot innstrammingstiltakene. Likevel kan det godt tenkes at den økonomiske situasjonen og de kommende reformene vil forsterke misnøyen blant folk.

6: Ukraina–Russland og det internasjonale samfunnet

President Porosjenko kunngjorde i november 2014 at styresmaktene vil avholde en folkeavstemning om medlemskap i NATO. I desember opphevet det ukrainske parlamentet Rada et vedtak fra 2010 om at landet ikke skal være del av noen blokk. Nå ble NATO-medlemskap definert som et nasjonalt mål. Russland ønsker på sin side garanti for at Ukraina ikke blir NATO-medlem. NATOs utvidelser østover har kraftig provosert de russiske makthaverne. De mener blant annet at utvidelsene er brudd på løfter som ble gitt under forhandlingene om den tyske gjenforeningen i 1990. NATO viser til at det ikke ble gitt noe formelt løfte, at utvidelsene er ment å «promotere stabilitet og samarbeid» og at de ikke utgjør noen trussel for Russland. Ukraina på sin side viser til at den russiske anneksjonen av Krim er et brudd på det såkalte Budapestavtalen av 1994. Der ble Ukraina lovet territoriell integritet i bytte mot at de kvittet seg med alle atomvåpen. Sovjetiske atomvåpen var utplassert i fire av delrepublikkene. Både Ukraina, Kasakhstan og Hviterussland ga avkall på å ha atomvåpen etter at Sovjetunionen ble oppløst.

NATO-medlemskap for Ukraina vil neppe bli aktuelt i nærmeste framtid. Da må det eventuelt råde enstemmighet blant NATO-landene om å sende en slik invitasjon. Det gjør det ikke, blant annet vil Tyskland og Frankrike mest sannsynlig sette seg sterkt imot. Den samme skepsisen gjelder for medlemskap i EU. Russiske myndigheter peker dessuten på ukrainsk økonomisk avhengighet av Russland. Det kan ikke EU komme utenom.

De største konsekvensene utenfor Ukraina er relatert til vestlige reaksjoner på det som blir oppfattet som russisk militær inngripen i Øst-Ukraina, i tillegg til anneksjonen av Krim. Frykten er utbredt for at Russland skal benytte seg av samme taktikk i andre postsovjetiske land med russiskspråklige minoriteter. Dette gjelder særlig i de baltiske statene, som siden uavhengigheten har hatt en pågående konflikt med russiske styresmakter over behandlingen av den russiske minoriteten i hvert av de baltiske landene. Polen har gått i bresjen for en mer offensiv østeuropeisk politikk overfor Russland. NATO har på sin side igangsatt «Operation Atlantic Resolve» (Operasjon atlantisk besluttsomhet) i forbindelse med Ukraina-krisen. Den uttalte hensikten er å «avskrekke russisk regionalt hegemoni». Dette innebærer bl.a. etableringen av en ny hurtig reaksjonsstyrke 5000 soldater. Norge er et av medlemslandene som skal delta med styrker.

Graf som viser realøkonomisk utvikling i Ukraina sammenliknet med Polen og Russland.

Russlands økonomiske situasjon har forverret seg dramatisk det siste året. Dels skyldes dette sanksjoner og synkende oljepriser. Dels – og mer grunnleggende –  skyldes forverringen også strukturelle problemer som styresmaktene ennå ikke har grepet fatt i. I løpet av det siste året har rubelen mistet 40 prosent av sin verdi. Verdien av Russlands eksport i dollar har sunket med 20 prosent, så selv om Russland nå produserer mer enn de gjorde i 2013, tjener de inn mindre. Mange tolker det som at vestlige sanksjoner bare har framskyndet en situasjon som før eller siden måtte komme. Investorer er skremt og forlater landet. Putins popularitet lå likevel i desember 2014 på rundt 80 prosent. Sanksjonene oppleves i stor grad som at Vesten er ute etter å «ta dem». Frustrasjonen rettes derfor først og fremst mot USA og EU snarere enn styresmaktene.

Ett år etter Janukovitsj ble kastet fra makten, ser situasjonen dermed ikke særlig lys ut. Det seneste forsøket på å løse krisen har kommet i form av den såkalte «Normandie-gruppen», som består av Ukraina, Russland, Frankrike og Tyskland. Frankrike og Tyskland er også skeptiske til de nåværende sanksjonene, og Frankrikes president Hollande har nylig uttalt at Russlands posisjon i Øst-Ukraina er misforstått. Hvorvidt de vil lykkes med å finne en løsning, avhenger også av interessene til opprørsgruppene. Uavhengig av hvordan vi tolker russisk innflytelse, er det mye som tyder på at de ikke har den nødvendige kontrollen til å beordre opprørsgruppene til hva de skal gjøre. Både Russland og Ukraina står dermed i 2015 ovenfor en politisk og økonomisk situasjon som vil være vanskelig å løse med enkle grep.