Skoleoppgaver og undervisningsmateriell er flyttet til NUPI Skole

Hvor hender det?

NUPIs artikkelserie om internasjonal politikk
Foto: NATO/CC BY-NC-ND 2.0

EUs høye representant for utenriks- og sikkerhetspolitikk, Federica Mogherini, i møte med NATOs generalsekretær Jens Stoltenberg. Er de kolleger eller konkurrenter? 

Kan EU erstatte NATO?

Publisert: 25. mai 2018

Siden Storbritannias brexit og valget av Donald Trump i USA har EU vist økt interesse for å samarbeide innfor forsvars- og sikkerhetspolitikken. Land som Kina og Russland viser seg tydeligere på den internasjonale scenen, og det kan få konsekvenser for måten Vesten samarbeider på. Samtidig er EUs identitet og fremtid gjenstand for diskusjon innad i unionen. Et av spørsmålene på agendaen er hva slags rolle EU kan og bør spille som militærmakt. Men hvis EUs militære krefter styrkes, står NATO-samarbeidet da i fare? 

Spørsmålet mange i Europa stiller seg i dagens internasjonale situasjon er om tiden er inne for at EU må ta mer ansvar for sin egen sikkerhet. Ustabilitet og migrasjonpreger EUs nabolag i sør, Midtøsten er blitt et arnested for terrorismeog i øst har Russlands annekteringav Krim skapt tvil om den europeiske orden. Det virker altså som at EU er inneklemt i et belte av usikkerhet. Som om det ikke er nok, trues også EU innenfra: Storbritannias utmelding har satt unionens fremtid på spill og høyrepopulistiske partier vinner fram på hele kontinentet med sin anti-europeiske agenda.

2: Et mer selvhevdende EU?

Den 23. juni 2016 stemte det britiske folket for at de skal forlate Den europeiske union. Da startet en forhandlingsprosess der EU og Storbritannia skal komme frem til en avtale om hvem som skal betale for hva i forbindelse med utmeldingen og hvordan forholdet mellom dem skal se ut etter den 29. mars 2019 – datoen Storbritannia formelt forlater EU.

Et av de områdene som blir diskutert er forsvars- og sikkerhetspolitikken. Storbritannia er et av de sterkeste landene i Europa rent militært og deres utmelding vil få konsekvenser også på dette området. EU har både en felles utenrikspolitikk og en felles forsvarspolitikk. Disse politikkområdene er Storbritannia foreløpig med på og utmeldingen er interessant av to grunner.

For det første fordi EU som allerede nevnt mister en av sine mektigste militærmakter. Det vil kunne svekke det allerede begrensede forsvarssamarbeidet i EU. For det andre er det kanskje mer interessant at Storbritannia er et av de landene som har blitt sett på som en bremsekloss på veien mot mer forsvarspolitisk samarbeid i EU. I et EU der Storbritannia ikke kan stikke kjepper i hjulene for samarbeidet, hvor er grensene for hvor langt EU kan gå innenfor forsvars- og sikkerhetspolitikken?

Bare fem dager etter det som for EU ble sett på som den katastrofale brexit-avstemningen, presenterte EUs utenrikssjef Federica Mogherini en ny global strategi for unionen. Her hevdes det at EU skal bevege seg mot et nytt ambisjonsnivå på dette området og i større grad hevde sine egne interesser på den globale arenaen. Strategien utrykker at EU har ambisjoner som forsvars- og sikkerhetspolitisk aktør, men for at EU skal utvikle seg mer på dette området trengs det nok mer politisk vilje i praksis enn kun en strategi.

Foto: Dave Kellam/CC BY-SA 2.0

Storbritannia forlater EU for godt 29. mars 2019. Fram til nå har de vært en hemsko for EUs ønske om forsvarsintegrasjon, men nå som britene ikke lenger er en bremsekloss, ser det ut til at de andre medlemslandene vil samarbeide tettere om dette. 

3: Mer samarbeid for de som ønsker

EUs ambisjoner som sikkerhetspolitisk aktør er avhengig av hva medlemslandene klarer å bli enige om seg i mellom. Innenfor forsvarssamarbeid har det vist seg å være vanskelig å komme til enighet og dermed å være konsistent. Derfor har det forsvarspolitiske samarbeidet i unionen blitt et slags lappeteppe der en har fått til noe på noen områder, men mindre på andre.

De aller fleste utenriks-, forsvars- og sikkerhetspolitiske saker i EU styres nemlig av enstemmighetsprinsippet: Vedtak kan kun fattes ved total enighet mellom alle 28 medlemslandene. For de som ønsker mer samarbeid på dette området har dette vært en verkebyll fordi ett enkelt land kan stoppe utviklingen.

I EU-traktaten, rettsgrunnlaget for EUs politiske system, har det ligget en mulighet for noen land som eventuelt ønsker å gå videre med forsvarsintegrasjon å gjøre det uten at alle medlemslandene trenger å være med. På den måten trenger det ikke å være enstemmighet i EU for å komme frem til ulike forsvars- og sikkerhetspolitiske tiltak.

Denne artikkelen ble utløst i 2017 og prosessen mot såkalt differensiert integrasjonble igangsatt. Mange trodde kun noen få ville være med på samarbeidet, såkalt «permanent strukturert samarbeid» (PESCO), men per dags dato er 25 av EUs medlemsland med. Dette betyr at også innenfor det nye rammeverket vil det være mange ulike synspunkt og interesser som kompliserer samarbeidet på EU-nivå. 

4: EU/NATO-samarbeidet

Hva så med forholdet mellom EU og forsvarsalliansen NATO? Spørsmålet om rollefordelingen mellom de to er ikke ny. NATO-samarbeidet er en av grunnene til at land som Storbritannia har vært forsiktige med å satse for mye på EU på det sikkerhetspolitiske feltet. Hvorfor skulle en ønske å satse i EU når NATO er verdens mektigste militære allianse?

Samtidig er NATO og EU nokså like aktører hva gjelder medlemsland. Det er likevel noen få, men viktige unntak. For EUs del er det en utfordring at noen få medlemsland ikke er med i NATO, for eksempel Finland som vil ivareta et godt naboskap til Russland. Kypros som er EU-medlem, men ikke anerkjennes av Tyrkia, er også en utfordring i forholdet mellom NATO og EU. Tyrkia er NATO-medlem og en stadig mer usannsynlig kandidat til å bli med i EU. Denne typen forhold er utfordringer for et tettere og bedre samarbeid mellom NATO og EU.

Men til tross for ulike interesser har likevel trenden vært mer samarbeid og koordinering mellom EU og NATO fordi begge parter mener at organisasjonene kan utvikle seg parallelt. Spesielt viktig har det vært å overbevise NATO – og dermed USA – om at EU ikke er en konkurrent på dette området, men heller et supplement. NATO er for eksempel en ren militær allianse, mens EU også kan bruke mer sivile verktøy. Et eksempel er EUs operasjon i Kosovo der de siden 2008 har forsøkt å bygge en bærekraftig rettsstat ved å bidra med juridisk rådgivning og midlertidig drift av domstolene i det unge landet.   

Kort tid etter brexit-avstemningen skrev den norske NATO-sjefen Jens Stoltenberg under på en avtale med EU der en tok sikte på å utvikle mer samarbeid mellom de de to organisasjonene. Med denne avtalen ga NATO klarsignal til EU om at for alliansens del, med USA i spissen, er det velkomment at EU bruker penger og energi på forsvarssamarbeid.  

5: Hva med Storbritannia etter skilsmissen?

Brexit-forhandlingene er kanskje den faktoren som best viser hvordan dynamikkene i det europeiske sikkerhetsfelleskapet fungerer. Faktisk har forsvars- og sikkerhetspolitikk vært det området der det tilsynelatende har vært minst avstand mellom Storbritannia og EU i forhandlingene.

Storbritannia satser alt på NATO-kortet, men de ønsker samtidig et tett samarbeid med EU. I dagens globale kontekst er det en gjengs oppfatning i Europa at samarbeid er nøkkelen til sikkerhet. Det internasjonale trusselbildet krever det. Det vanligste eksempelet her er terrorbekjempelse, hvor truslene kommer fra mange land og terrorceller ett sted i Europa kan true alle land på kontinentet.

Bekjempelse av terrorisme er et saksfelt som gjerne ligger mellom det militære og det sivile, nemlig de ulike landenes politimyndigheter. Viljen til samarbeid mellom EU og Storbritannia på akkurat dette feltet viser dermed hvordan NATO-alliansen ikke egner seg til mye av det som må gjøres for å bekjempe terror i Europa.

Foto: European External Action Service Follow/CC BY-NC 2.0

EUs utenriksminister Federica Mogherini er en pådriver for tettere forsvarssamarbeid mellom medlemslandene. 

6: Utfordringen med Trump

Brexit ble sett på som en stor krise for framtiden til EU, og innenfor forsvars- og sikkerhetspolitikken ble krisen oppfattet som enda større da Donald Trump ble valgt til USAs president. Trump har vært kritisk til NATO-samarbeidet og spesielt de europeiske medlemslandenes manglende vilje til å betale for medlemskapet i alliansen. For Trumps del er det vanskelig å forstå hvorfor USA skal betale så mye for de europeiske landenes sikkerhet uten at Europa selv øker sin innsats og bidrar betydelig mer enn i dag.

Alle NATOs medlemsland, Norge inkludert, forpliktet seg i 2014 til å øke forsvarsbudsjettene sine betraktelig, men få ser ut til å nå det målet. USA er det klart mektigste landet i alliansen og det landet som bruker mest penger på forsvar. Trump fremstår som en noe uforutsigbar amerikansk president, men han har det som oppfattes som et legitimt poeng: De andre NATO-landene må bidra mer.    

Spørsmålet er hvor europeiske stater skal plassere pengene de bruker på forsvar når de sakte men sikkert øker budsjettene. Hvordan brukes investeringer mest mulig effektivt? Europakommisjonen og EU for øvrig mener det gjøres best ved samarbeid om investeringer og felles prosjekter. Derfor har kommisjonen opprettet et europeisk forsvarsfond som skal stimulere til økt økonomisk samarbeid innenfor forsvarsindustrien på tvers av landegrensene innad i EU.

EU har hatt ambisjoner om felles forsvarspolitikk lenge og en kan bare spekulere i hvilken kraft Trumps kritiske linje har hatt for å dytte EU-landene nærmere hverandre. I de ulike hovedstedene i Europa virker politikerne å være mer avslappet til Trumps presidentskap, mens han i Brussel blir ansett som en brekkstang for Europas selvstendighet og som en mulighet til å løse opp i NATO-avhengigheten. På den måten kan europeiske land imøtekomme amerikanernes krav om å bruke mer penger på forsvar og samtidig utvikle mer samarbeid innad i EU.  

7: Hva med Norge?

For Norge som står utenfor EU, er NATO-alliansen det mest sentrale organet for sikkerhetspolitisk samarbeid. Derfor vil norske myndigheter se med uro på en situasjon der EU overtar NATOs rolle. I et scenario der NATO-alliansen forvitrer og EU blir den viktigste sikkerhetspolitiske arenaen vil Norge stå utenfor noe som helst formelt samarbeid som ligner på NATO.   

Samtidig er det er også mulig for Norge å være med på EUs initiativer uten å være medlem i unionen. Norge har blant annet en særskilt avtale med Det europeiske forsvarsbyrået EDA og har deltatt i flere EU-operasjoner. Et eksempel er Operasjon Atalanta som er en EU-ledet operasjon som kjemper mot pirater utenfor kysten av Somalia. Der har Norge blant annet bidratt med personell og fregatten KNM «Fridtjof Nansen».

Foto: Mark Rubens/Istock

Dersom EUs forsvarssamarbeid trumfer NATO vil det oppstå en komplisert situasjon for Norge. 

Norges tilknytning til EU skiller seg derimot fra tilknytningen til NATO på to viktige områder. For det første er EU ingen forsvarsallianse slik som NATO, og de militære musklene til EU er svært begrenset sammenlignet med NATOs. For det andre har Norge ingen muligheter til å være med på å forme EUs forsvars- og sikkerhetspolitikk. Fordi Norge står utenfor EU er en der prisgitt de beslutningene som tas av EU-landene og må på bakgrunn av det vurdere om det er formålstjenlig eller ikke å støtte opp under for eksempel en politisk uttalelse eller sanksjoner mot et annet land.

Likevel har Norge vært villige til å slutte seg til EUs sikkerhetspolitiske tiltak og offisielt støtter Norge EUs utvikling på forsvarsområdet. Det sentrale for Norge, som også gjelder for de fleste andre land, er at utviklingen ikke skal utfordrer NATO-alliansens eksistens, men skje parallelt med den. 

8: Litt, men aldri for mye?

Det europeiske samarbeidet har kommet lenger enn hva noen kunne forestille seg rett etter andre verdenskrig. EU er en mellomstatlig samarbeidsorganisasjon verden aldri har sett maken til. Også i et kortere tidsperspektiv – fra brexit-avstemningen i juni 2016 og frem til i dag – ser vi som nevnt at det har skjedd en merkbar utvikling innenfor det forsvars- og sikkerhetspolitiske samarbeidet.

Retten og muligheten til å beskytte seg mot trusler utenfra kan hevdes å være et av de viktigste uttrykkene for staters suverenitet. Slikt sett er det mulig å forstå hvorfor det er vanskelig for EU-medlemmene å forplikte sine styrker til EU. Det er kanskje enklere å involvere seg i NATO fordi det kun er en militærallianse, mens statene i EU forplikter seg gjennom lover. I tillegg er USA, som verdens supermakt, hovedtyngden i NATO, noe som helt klart er mer forlokkende for europeiske land enn EUs mulige forsvarsevne.     

På bakgrunn av dette er det nokså usannsynlig at EU vil erstatte NATO som sikkerhetsgarantisten i Europa, i det minste på kort sikt. NATO er hjørnestenen i det vestlige sikkerhetsfellesskapet og slik vil det med all sannsynlighet fortsette å være selv om EU bruker mer energi på sine egne styrker.

Likevel er det sannsynlig at den internasjonale konteksten presser fram mer samarbeid innad i EU. I ord er viljen allerede stor til å utvikle en større europeisk forsvarsevne, men viljen og evnen til å betale henger fortsatt litt etter ambisjonene, spesielt så lenge NATO-alliansen står så sterkt som den gjør. Men om USA mister interessen for NATO-samarbeidet og beveger seg bort fra sikkerhetsfellesskapet, kan viljen endre seg.

Om dette skulle skje ville Norge og EU stå igjen som langt svakere rent militært. Midt mellom USA og Europa vil Storbritannia stå, muligens med en fortsatt viktig funksjon for å holde sikkehetsfelleskapet sammen på tross av deres posisjon utenfor EU.  Hvor forholdet mellom EU og NATO vil gå i fremtiden er fortsatt usikkert, men brexit og valget av Trump har helt klart gjort det viktig å diskutere.